II OSK 980/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1887/11 w sprawie ze skargi E. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., VII SA/Wa 1887/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") oddalił skargę E. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "GINB") z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Dolnośląski (zwany dalej "wojewodą") - po wszczęciu na wniosek E. i M. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia (zwanego dalej "prezydentem") z dnia [...] lutego 2010 r., Nr 378/2010 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. S. oraz M. Z. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego we W. przy ul. [...] - decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji prezydenta, wskazując, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Wojewoda wyjaśnił, iż prezydent, przed wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę, prawidłowo ocenił wniosek inwestora w kontekście art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami - zwanej dalej "pb"), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a z akt sprawy wynika, że inwestor do wniosku załączył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioskujący o stwierdzenia nieważności decyzji E. i M. K. - współwłaściciele budynku objętego inwestycją podnosili, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie odzwierciedla rzeczywistej woli wyrażonej przez nich w dokumencie z dnia 21 lipca 2009 r. o wyrażeniu zgody na zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego. Odnosząc się do powyższego zarzutu wojewoda stwierdził, iż zarzut dotyczący niedokładnego zbadania kwestii prawdziwości wszystkich danych zawartych w oświadczeniu nie może być podnoszony w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe. GINB, po rozpatrzeniu odwołania E. i M. K., decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r, znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wojewody. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zdaniem organu odwoławczego przepisy pb nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Oświadczenie takie nie musi być poparte stosowną dokumentacją, której inwestor nie ma obowiązku przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie jest wypełnione prawidłowo oraz nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania celem weryfikacji prawdziwości złożonego oświadczenia. Skargę do WSA wnieśli E. i M. K. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 pb i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skargi oświadczyli, że nie kwestionują, iż inwestorzy złożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane według określonego wzoru, jednak w świetle przywołanej w oświadczeniu zgody skarżących z dnia 21 lipca 2009 r. inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] we W. w zakresie robót budowlanych wskazanych w złożonym projekcie budowlanym. W ocenie skarżących obowiązek sprawdzenia przez organ rzeczywistego prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powstał w związku z treścią pisma skarżących z dnia 15 lutego 2010 r., które to pismo winno spowodować wątpliwość organu co do dysponowania przez inwestorów wskazanym prawem. W piśmie z dnia 15 lutego 2010 r. skarżący wskazali, że zgodę na ewentualną realizację inwestycji warunkują pisemnym zobowiązaniem się przez inwestorów "do wzięcia na siebie całkowitej odpowiedzialności, zarówno prawnej jak i finansowej, za prowadzenie inwestycji i jej możliwe skutki". W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając sprawę WSA stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie, organy prawidłowo ustaliły, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja prezydenta nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Wbrew zarzutom skargi kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 pb. Nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż w razie powzięcia wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ ma obowiązek prowadzić w postępowaniu nieważnościowym odpowiednie postępowanie wyjaśniające. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym gdyż pozostawałoby to w całkowitej sprzeczności z istotą art. 32 ust. 4 pkt 2 pb. Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku pełnomocnik E. K. i M. K. zaskarżył i zażądał jego uchylenia w całości i po rozpoznaniu skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie obowiązujący tekst: Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") orzeczenie o uchyleniu decyzji GINB, jak również poprzedzającej ją decyzji wojewody, z jednoczesnym orzeczeniem o kosztach postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono "naruszenie przepisów prawa materialnego" a to: 1) naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 pb poprzez jego błędną wykładnię, skutkiem czego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż złożenie przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia ustalenie iż prawo to inwestorom nie przysługuje; 2) naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 pb poprzez jego błędną wykładnię, skutkiem czego Sąd pierwszej instancji przyjął, iż samo złożenie przez inwestorów oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo wynikających z pisma współwłaścicieli wątpliwości co do rzeczywistego prawa w tym zakresie, jest wystarczające do wydania pozwolenia na budowę (przy spełnieniu pozostałych warunków niezbędnych do wydania tej decyzji); 3) naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 2 pb poprzez jego błędną wykładnię, skutkiem czego Sąd pierwszej instancji przyjął, iż samo załączenie przez inwestorów do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wystarczające dla stwierdzenia rzeczywistego posiadania przez inwestorów takiego prawa i zwalnia organ administracji od badania prawdziwości tego oświadczenia, nawet w sytuacji gdy złożone w postępowaniu administracyjnym pismo współwłaścicieli nieruchomości wskazuje na jedynie warunkowe udzielenie inwestorom zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane; 4) naruszenie art. 7 oraz art. 8 kpa poprzez ich niezastosowanie, skutkiem czego Sąd pierwszej instancji pominął, iż nawet w sytuacji złożenia przez inwestorów, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 pb, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ administracji zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tym bardziej wobec pisma współwłaścicieli nieruchomości wskazującego na warunkowość zgody udzielanej inwestorom; 5) naruszenie art. 9 kpa poprzez jego niezastosowanie, skutkiem czego Sąd pierwszej instancji pominął, iż w sytuacji, w której dla wydania pozwolenia na budowę niezbędne jest bezwarunkowe posiadanie przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością. na cele budowlane, a współwłaściciele nieruchomością złożyli pismo wskazujące na warunkowość zgody udzielanej inwestorom, organ administracji zobligowany był do wezwania współwłaścicieli do sprecyzowania stanowiska i jednoznacznego wskazania czy udzielają inwestorom zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane czy też takiej zgody nie udzielają; 6) naruszenie art. 7 i art. 8 kpa poprzez ich błędną interpretację, skutkiem czego Sąd pierwszej instancji przyjął, iż brak w aktach sprawy pierwotnie złożonego przez inwestorów projektu budowlanego pozostaje poza kontrolą organu nadzorczego; 7) naruszenie art. 7 i art. 8 kpa poprzez ich błędną interpretację, skutkiem czego Sąd pierwszej instancji przyjął, iż sposób prowadzenia akt przez organ administracyjny (brak ich zszycia w sposób uniemożliwiający zdekompletowanie), jak również sposób sporządzenia projektu budowlanego, w którym niektóre ze stron, w tym wskazujące przedmiot inwestycji, dołączone zostały za pomocą zszywek (co pozwala uznać, że strony te zostały zmodyfikowane) bez opatrzenia parafkami oraz datami, nie ma wpływu na prawidłowość prowadzonego postępowania administracyjnego a w konsekwencji na stwierdzenie zaistnienia rażących naruszeń prawa w toku postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielania pozwolenie na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego we W. przy ul. [...]; 8) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a to rażącego naruszenia prawa przejawiającego się w rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 2 pb, art. 33 ust. 2 pkt 2 pb, art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 9 kpa. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją prezydenta z dnia 23 lutego 2010 r. miały miejsce rażące naruszenia przepisów prawa, przede wszystkim art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 pb, gdyż oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w kontekście złożonego w tym postępowaniu w trybie art. 10 kpa oświadczenia współwłaścicieli nieruchomości o jedynie ewentualnej zgodzie na realizację inwestycji, warunkowanej zobowiązaniem pisemnym inwestorów do "wzięcia na siebie całkowitej odpowiedzialności, zarówno prawnej jak i finansowej, za prowadzenie inwestycji i jej możliwe skutki" - nie może być wystarczające dla zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego przez inwestorów pozwolenia. Nie może ulegać wątpliwości, iż mimo treści art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 pb organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku należytego ustalenia stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy, tym bardziej w sytuacji gdy prawdziwość oświadczenia inwestorów jest co najmniej poddawana w wątpliwość. W konsekwencji, w ocenie skarżących zasadne jest twierdzenie, iż organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. rażąco naruszył art. 7, 8 i 9 kpa, gdyż nie zbadał dokładnie okoliczności sprawy, w tym nie ustalił czy wobec treści pisma pp. K. z dnia 15 lutego 2010 r., inwestorzy legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem autora skargi kasacyjnej także brak pierwotnego projektu budowlanego wskazuje na nieprawidłowości przy prowadzeniu sprawy (i akt sprawy) przez organ administracji architektoniczno- -budowlanej. Akta sprawy nie zostały zszyte w sposób uniemożliwiający zdekompletowanie, co powodowało i powoduje uzasadnione wątpliwości co do zakresu akt udostępnionych do wglądu pp. K. W dniu 3 września 2012 r. do NSA wpłynęło pismo skarżących z prośbą o przyspieszenia terminu rozpatrzenia skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na ww. pismo Przewodnicząca Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA poinformowała, że ww. wniosek został pozytywnie rozpatrzony a termin posiedzenia może być wyznaczony w II. kwartale 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż WSA, zaskarżonym wyrokiem nie dopuścił się zarzucanej mu obrazy przepisów prawa materialnego i postępowania. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 pb nie budzi żadnych wątpliwości ani zastrzeżeń i jest zgodna z ukształtowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej "NSA"). Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa (por. np: wyrok NSA, II OSK 1099/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), warunkiem uzyskania prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej jest wykazanie przez przyszłego inwestora posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zastąpienie dowodzenia istnienia tego prawa złożeniem pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o jego istnieniu służyło tylko uproszczeniu sposobu jego wykazania. W konsekwencji to sam ustawodawca zadecydował, że złożenie ww. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do zasady zwalnia organy administracji z konieczności dowodzenia istnienia takiego prawa. Oczywiście NSA zgadza się z autorem skargi kasacyjnej, że takie oświadczenie jest skuteczne tylko wówczas, gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny albo istotne wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Należy jednak wskazać, że te wątpliwości powinny być podnoszone na etapie postępowania zwyczajnego, a podnoszenie ich na etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nawet gdyby okazały się słuszne (czego NSA nie ocenia i w konsekwencji nie przesądza) nie mogło spowodować wzruszanie decyzji prezydenta. Trzeba podkreślić, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej i jej prawidłowości pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, a zatem w postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP z 2001 r., z. 8, s. 31). Tym samym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest jedynie ocena zaistnienia albo braku zaistnienia wskazanej konkretnie przesłanki stwierdzenia nieważności. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że organy administracji trafnie nie uznały, aby decyzja prezydenta naruszała prawo w sposób rażący a w konsekwencji wszelkie pozostałe zarzuty strony skarżącej, które dotyczyły de facto nie zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji GINB i wojewody a decyzji prezydenta z dnia [...] lutego 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. S. oraz M. Z. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego we W. przy ul. [...] nie mogły być skuteczne w kontrolowanym przez WSA postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Tak więc zarzuty naruszenia prawa materialnego przez WSA okazały się chybione. Dokonywanie kontroli wyroku WSA pod kątem ewentualnego naruszenia prawa procesowego, a więc weryfikacja pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej była bezprzedmiotowo, skoro autor skargi kasacyjnej wyraźnie zażądał jedynie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi w trybie art. 188 ppsa. Zastosowanie tego trybu jest zaś możliwe tylko, gdy w sprawie zachodzi wyłącznie naruszenie prawa materialnego. Skoro zaś - jak wskazano wyżej - NSA nie dostrzegł naruszenia prawa materialnego to rozpoznając - zgodnie z dyspozycją art. 183 ppsa - sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc będąc związany jej podstawami i wnioskami, nie mógł odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, bo nawet gdyby były one zasadne to w wyniku jednoznacznego żądania autora skargi kasacyjnej NSA i tak nie mógłby na ich podstawie uchylić zaskarżonego wyroku WSA i przekazać sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Jedynie na marginesie, nie chcąc odmawiać stronie kontroli instancyjnej NSA wskazuje, że także zarzuty dotyczące naruszenie prawa procesowego okazały się bezpodstawne. Biorąc powyższe pod uwagę NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.