II SA/Po 953/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego legalności robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie prowadzonej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul Z. w O. W uzasadnieniu wskazano, iż na skutek pisma H. i M. K. dokonano kontroli prowadzonych robót budowlanych na posesji przy ul. Z. w trakcie kontroli stwierdzono, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z pozwoleniem na budowę, które zostało udzielone decyzją Starosty O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Organ nadzoru budowlanego nie stwierdził istotnych odstępstw od powyższego pozwolenia na budowę, ani naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa wznowił postępowanie zakończone wyżej opisaną decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty O. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2005 r., znak [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 roku, znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2007 roku, znak [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2010 roku Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2005 roku, udzielającej pozwolenia na nadbudowę oraz rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. Z. w O. Organ podniósł, iż ewentualną podstawę wznowienia postępowania mógłby stanowić przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Inne podstawy, choć rozważane przez organ, nie zaistniały w niniejszej sprawie. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził następnie, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2005 roku, udzielająca pozwolenia na nadbudowę oraz rozbudowę budynku mieszkalnego, oraz decyzja z dnia [...] czerwca 2007 roku są wprawdzie ze sobą powiązane, lecz tej ostatniej nie można usunąć w trybie wznowienia postępowania. Przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa wymienia bowiem jedynie uchylenie lub zmianę decyzji, a nie stwierdzenie jej nieważności. Skoro ustawodawca tak wyraźnie sformułował treść powyższego przepisu, to tym bardziej organ administracji publicznej nie jest uprawniony by orzec odmiennie. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 roku H. K. odwołała się od tej decyzji, wskazując, iż jest z niej niezadowolona. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 roku, znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa dotyczy przypadku, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie Sądu, które zostało następnie uchylone bądź zmienione. Rozstrzygnięcie kompetentnego organu wchodzi więc w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej, a jego zmiana musi wywrzeć także odpowiedni wpływ na moc obowiązującą decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi skutki tej decyzji ex tunc, czyli od dnia jej wydania. Prowadzi to również do wniosku, iż nie jest możliwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 8 kpa do decyzji, opartej na innej decyzji, co do której stwierdzono nieważność. W sensie materialnym bowiem stan wywołany przez decyzję nieważną uznać należy za nieistniejący. Wobec tego należy przyjąć, iż organ I instancji orzekł prawidłowo. H. K. zaskarżyła opisaną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach bądź stwierdzenia ich nieważności i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż główne wątpliwości w niniejszej sprawie skupiają się wokół tego, czy uchylenie decyzji, wydanej w oparciu o decyzją nieważną, powinno nastąpić w trybie wznowienia postępowania czy też w trybie stwierdzenia nieważności. Zaznaczyła przy tym, iż w istocie zależy jej na tym by usunąć z obrotu decyzję z dnia [...] czerwca 2007 roku bez względu na to, w jakim trybie to nastąpi. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazał się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 16 § 2 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana wskazanych decyzji, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w ustawie. Tym samym ustawodawca wprowadza zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] czerwca 2007 roku, znak [...], umarzająca postępowanie w sprawie nadbudowy oraz rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. Z. w O., posiadała cechę ostateczności (k. 5 akt administracyjnych organu I instancji). Jak wskazują akta sprawy, organ I instancji uznał, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2007 roku powinna zostać usunięta z obrotu w związku z decyzją z dnia [...] stycznia 2010 roku, znak [...], w której Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2005 roku, znak [...], udzielającej pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. Z. w O. Z uwagi na przymiot ostateczności wzruszenie tego rozstrzygnięcia wymagało jednak odwołania się do jednego z trybów szczególnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął w tej sytuacji, że eliminacja decyzji z dnia [...] czerwca 2007 roku powinno nastąpić przez wznowienie postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, czego wyrazem jest postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 roku, znak [...] (k. 6 akt administracyjnych organu I instancji). Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczeniu sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Należy zatem zauważyć, iż zastosowanie powołanego przepisu wymaga najpierw wykazania, że decyzja, którą zamierza się uchylić, pozostawała w pewnym związku z określonym, innym rozstrzygnięciem. Więź ta wyraża się zarazem w sekwencji działań prawnych, podjętych przez organy administracji publicznej, polegającej na tym, że treść konkretnej decyzji zależy od innej decyzji lub innego orzeczenia, bez których nie mogłaby być wydana. Jest to zatem związek konieczny, choć powinno się go przy tym ujmować szeroko, bez nadmiernego zacieśniania. W toku przedmiotowego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podważał istnienie takiego powiązania między decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku a decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku. Wątpliwości te nie są jednak zasadne w ocenie Sądu. Trzeba bowiem zauważyć, iż pierwotnie postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku prowadzone było z wniosku H. K. z dnia [...] stycznia 2007 roku o zbadanie, czy nie wystąpiły odstępstwa w trakcie przeprowadzania prac budowlanych na działce nr [...] przy ul. Z. w O. (k. 1 akt organu I instancji). Należy przy tym wskazać, iż zgodnie z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414), o stwierdzeniu odstępstwa można mówić jedynie wtedy, gdy istnieje w obrocie prawnym decyzja zatwierdzająca projekt budowlany. Badanie bowiem przez organy administracji publicznej, czy rzeczywiście wystąpiły odstąpienia polega na porównaniu rezultatu prac faktycznie wykonanych z tym opisanym w odpowiednich rozstrzygnięciach. W braku wzorca do porównania nie byłoby więc w ogóle możliwe wydanie decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na wykrycie jedynie nieistotnych odstępstw, czyli decyzji z dnia [...] czerwca 2007 roku. Nie można się zatem zgodzić, że decyzja Starosty O. z dnia [...] czerwca 2005 roku nie stanowiła podstawy dla decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 roku. Jeżeli bowiem pomiędzy tymi aktami istniało omawiane wcześniej powiązanie, to naturalnie zmiana bądź uchylenie decyzji "podstawowej" oddziałuje również na inną, wydaną w oparciu o nią decyzję. Główne wątpliwości w przedmiotowej sprawie wzbudziła właśnie kwestia tego, czy stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano kolejną decyzję, jest przesłanką do uchylenia tej ostatniej w trybie wznowienia postępowania czy też jest to przesłanka do stwierdzenia jej nieważności. Organy administracji publicznej uznały przy tym, iż trafniejsze będzie to ostatnie rozwiązanie, które ich zdaniem znajduje uzasadnienie w ściśle literalnej wykładni art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Punkt widzenia organów administracji publicznej został podzielony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 422/10, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 roku, sygn. akt I OSK 825/10, jak również w uchwale Składu 5 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 roku, sygn. akt OPK 4-7/98 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej, w tym miejscu trzeba wyraźnie podkreślić, iż wymienione orzeczenia zostały wydane na tle szczególnych stanów faktycznych oraz prawnych. Ponadto, teza wyroku z dnia 3 listopada 2010 roku odnosi się wyraźnie do specyficznego przypadku zarządzenia o ustanowieniu zarządu przymusowego przedsiębiorstwa w kontekście ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11 poz. 37). Teza uchwały z dnia 9 listopada 1998 roku również ogranicza się wyłącznie do szczególnego przypadku wydania decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz najemcy w budynku, który przeszedł z kolei na własność Skarbu Państwa na mocy decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela w kontekście dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Z samej treści powołanych orzeczeń wynika już zatem, iż nie powinno się ich nadmiernie uogólniać, zwłaszcza, że ustalony w nich stan faktyczny oraz prawny nie odpowiada rozpatrywanej sprawie. Dlatego też Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela stanowiska, w świetle którego stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję, jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej ostatniej ze względu na rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej mierze Sąd stoi na stanowisku, iż w tym wypadku należało jednak zastosować art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a zatem opisana sytuacja stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Taki pogląd jest także aprobowany w orzecznictwie, tj. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2003 roku, sygn. akt IV SA 130/02, w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 roku, sygn. akt III ARN 21/96, oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 581/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl). W powołanych orzeczeniach wskazano trafnie w ocenie Sądu, iż trudno jest uznać by decyzja została rzeczywiście wydana bez podstawy prawnej bądź też z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w chwili jej wydania opierała się na właściwym przepisie prawa materialnego i uwzględniała stan prawny, wynikający z innej decyzji ostatecznej, a przy tym organy administracji publicznej dołożyły należytej staranności w trakcie orzekania. Ocena legalności decyzji w trybie stwierdzenia nieważności jest bowiem dokonywana z perspektywy chwili wydania tego aktu. Sam natomiast brak w treści art. 145 § 1 pkt 8 kpa wyraźnego odwołania się do trybu z art. 156 § 1 kpa trzeba uznać tylko za przeoczenie ustawodawcy, związane z tym, iż w swej pierwotnej wersji Kodeks postępowania administracyjnego w ogóle nie przewidywał procedury stwierdzenie nieważności decyzji. Takie stanowisko jest w pełni podzielane również w doktrynie (zob. B. Adamiak, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 558-559). Przychylając się zatem do przedstawionej wyżej linii orzeczniczej, Sąd uznał, iż decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie okazały się wadliwe. Organy te przyjęły bowiem błędnie, że stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2005 roku, udzielającej pozwolenia na nadbudowę oraz rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. Z. w O., nie stanowi podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka konkluzja okazała się jednak w ocenie Sądu nieprawidłowa, przy czym miała ona istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z uwagi na naruszenie norm prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 8, art. 151 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zastosować właściwy tryb weryfikacji ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 roku. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349). Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.