II OSK 581/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 467/09 w sprawie ze skargi J.O. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego w celu uregulowania stanu prawnego budynku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.O. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego w celu uregulowania stanu prawnego budynku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie II SA/Bk 859/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność dwóch decyzji: Starosty Białostockiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. – wydanych w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D. i W.P. pozwolenia na kontynuowanie budowy garażu na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] września 2006 r. nakazał inwestorom wykonanie do 31 grudnia 2006 r. robót budowlanych przy realizacji budynku garażowego z zachowaniem pierwotnie zamierzonych parametrów tego obiektu w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W szczególności nakazał wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, jednospadowego dachu ze spadkiem i odprowadzeniem wody na własną działkę oraz powiadomienie organu o zrealizowaniu obowiązku. Ten sam organ w dniu 5 lutego 2007 r. stwierdził, że nałożone obowiązki zostały przez inwestorów wykonane. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1333/06 uchylił wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 859/05 przekazując ją do ponownego rozstrzygnięcia, które nastąpiło w dniu 24 stycznia 2008 r. w sprawie II SA/Bk 828/07. WSA w Białymstoku uchylił wówczas pozwolenie na budowę z 20 kwietnia 2005 r. i utrzymującą je w mocy decyzję organu II instancji z dnia 3 sierpnia 2005 r. W następstwie wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 150/08 uchylającego decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2006 r. nakładającej na inwestorów określone obowiązki – decyzją z [...] października 2008 r. –Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność tej decyzji. Wskazał, że została wydana bez podstawy prawnej, bowiem w tym czasie funkcjonowało w obrocie pozwolenie na budowę, gdyż wyrok WSA w Białymstoku stwierdzający jego nieważność był wówczas uchylony. Skutkiem powyższego rozstrzygnięcia było wszczęcie z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] lutego 2007 r. stwierdzającej wykonanie obowiązków mających doprowadzić budynek garażowy do stanu zgodnego z prawem, nałożonych w dniu 25 września 2006 r. Decyzją z [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] września 2006 r. Organ podał w uzasadnieniu, że obowiązek uchylenia przedmiotowego rozstrzygnięcia wynikał z faktu wyeliminowania z obrotu prawnego poprzedzającej go decyzji z [...] września 2006 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie wykonania obowiązków wynikających z powołanej decyzji okazało się bezprzedmiotowe, natomiast sprawa podlega załatwieniu w trybie zwykłym. Odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie złożyła skarżąca. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał zakwestionowaną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego skarżąca wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Zakwestionowała możliwość zakończenia wznowionego postępowania decyzją o umorzeniu postępowania, a nie decyzją co do istoty sprawy lub odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej. Wskazała, że wobec uchylenia pozwolenia na budowę spornego budynku garażowego, posadowionego w części na jej nieruchomości, należy obecnie uregulować jego stan prawny, według przepisów obowiązujących w dacie orzekania, od czego organy się uchylają. Zwróciła uwagę na konieczność zastosowania art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżąca uznając, iż budynek (garaż) inwestorów został nieprawidłowo posadowiony w granicach jej działki nr [...] w [...], domaga się jego rozbiórki. Rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej dotyczy natomiast nie obowiązku wykonania rozbiórki spornego garażu, a wykonania obowiązku nałożonego w procedurze legalizacyjnej decyzją z dnia [...] września 2006 r. W dniu [...] października 2008 r. została wydana przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzja stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., a w dniu [...] października 2008 r. Inspektor Wojewódzki stwierdził z urzędu nieważność postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z [...] lipca 2006 r. Wydanie tych rozstrzygnięć skutkowało też wydaniem [...] lutego 2009 r. postanowienia o wznowieniu postępowania opartego na wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji z [...] września 2006 r., a zakończonego decyzją z [...] lutego 2007 r. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo orzeczono na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdzającej wykonanie obowiązków wynikających z wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji i umarzeniu postępowanie administracyjnego "w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. znak [...], w celu uregulowania stanu prawnego budynku garażowego na działce nr [...] przy ul. [...]". Skoro bowiem decyzja nakładająca na inwestorów określone obowiązki została "skasowana", to zachodziły podstawy do uchylenia opartej na niej decyzji i nie było obecnie (po uchyleniu decyzji z [...] lutego 2007 r.) możliwe ponowne stwierdzanie czy dane obowiązki zostały wykonane. "Odpadł" bowiem przedmiot rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – w związku z art. 51 ust. 4 i 7 Prawa budowlanego "poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w wydaniu decyzji administracyjnej oraz w wyroku WSA, w szczególności, gdy przepis ten przewiduje sytuację, gdy roboty budowlane zostały już wykonane niezgodnie z prawem". Ponadto skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania: a) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 105 k.p.a. polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie możliwe było stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania; c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. i art. 29 k.p.a. polegające na uznaniu za stronę osoby nieżyjącej oraz skierowanie do niej rozstrzygnięć w sprawie; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; e) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nie było konieczne wydawanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie; f) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy; g) art. 134 p.p.s.a. poprzez niewyjście poza granice skargi i powołaną podstawę prawną, brak oceny czy organy dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz brak uwzględnienia przez Sąd I instancji naruszeń art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postawione w niej zarzuty oparte są na założeniu, że organy administracyjne nie miały podstaw do umarzania postępowania i były winne wydać w sprawie decyzję merytoryczną uwzględniającą stanowisko skarżącej. Pogląd ten nie uwzględnił jednak przebiegu całego postępowania w sprawie budowy przez D. i W.P. garażu na ich nieruchomości w Łapach ani przedmiotu wznowionego postępowania, postanowieniem Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego udzielonego małżonkom P. pozwolenia na budowę garażu (wyrokiem prawomocnym WSA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 828/07) a następnie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. prowadzącej do zalegalizowania – zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę (decyzją Podlaskiego WINB w Białymstoku z dnia [...] października 2008 r.) zaistniała podstawa prawna z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB w Łapach z dnia [...] lutego 2007 r., stwierdzającą zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, że zostały wykonane obowiązki nałożone wcześniejszą decyzją tegoż organu z dnia [...] września 2005 r. Obie te decyzje były ze sobą ściśle związane, gdyż pierwsza z nich nakładała na inwestora obowiązki służące doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem, druga zaś stwierdzała wykonanie tych obowiązków. Stwierdzenie nieważności pierwszej z tych decyzji z dnia [...] września 2005 r. powodowało, że zaistniała podstawa do wznowienia postępowania zakończonego drugą decyzją, która została wydana w oparciu o pierwszą decyzję wyeliminowaną następnie z obrotu prawnego. W następstwie wznowienia postępowania i rozpoznania sprawy organ stwierdził bezprzedmiotowość postępowania o stwierdzenie wykonania obowiązków nałożonych na stronę w dniu [...] września 2006 r. skoro bowiem decyzja nakładająca obowiązki została usunięta z obrotu prawnego, to tym samym bezprzedmiotowe stało się stwierdzenie ich wykonania. Bezprzedmiotowość postępowania uzasadnia zaś jego umorzenie, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania organ może wydać różnego rodzaju decyzje wymienione w art. 151 k.p.a., a także o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Umorzenie to dotyczy jednak tylko postępowania o wydanie decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i nie oznacza definitywnego zakończenia całego postępowania dotyczącego spornej budowy. Tak też postąpiły organy w niniejszej sprawie kontynuując postępowanie i wydając w dniu [...] lipca 2009 r. kolejną decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zarzuty skargi kasacyjnej są wiec nieuzasadnione i wynikają z braku zrozumienia istoty postępowania zakończonego decyzją o umorzeniu. Nie jest również uzasadniony zarzut dotyczący uznania za stronę nieżyjącego H.O. Osobie tej były wprawdzie początkowo wysyłane zawiadomienia, lecz wobec stwierdzenia, że jest to zmarły za stronę była uznana pozostała po zmarłym wdowa. Skarga kasacyjna nie zawiera więc uzasadnionych zarzutów. Podlega ona więc oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.