II SA/Bk 467/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego w celu uregulowania stanu prawnego budynku oddala skargę. II SA/Bk 467/09 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie II SA/Bk 859/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność dwóch decyzji: Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. – obydwu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D. i W. P. pozwolenia na budowę garażu na działce nr a przy ul. T. [...] w Ł. Po wyeliminowaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę z obrotu prawnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] nakazał D. i W. P. wykonanie do 31 grudnia 2006 r. robót budowlanych przy realizacji budynku garażowego z zachowaniem pierwotnie zamierzonych parametrów tego obiektu. W szczególności nakazał wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, jednospadowego dachu ze spadkiem i odprowadzeniem wody na własną działkę oraz powiadomienie organu o zrealizowaniu obowiązku. Ten sam organ w dniu [...] lutego 2007 r. stwierdził, że nałożone w dniu [...] września 2006 r. obowiązki zostały przez inwestorów wykonane. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1333/06 uchylił wyrok WSA w Białymstoku ze sprawy II SA/Bk 859/05 przekazując ją do ponownego rozstrzygnięcia, które nastąpiło w dniu 24 stycznia 2008 r. w sprawie II SA/Bk 828/07. WSA w Białymstoku uchylił wówczas pozwolenie na budowę z [...] kwietnia 2005 r. i utrzymującą je w mocy decyzję organu II Instancji z dnia [...] sierpnia 2005 r. W następstwie wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 150/08 uchylającego decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2006 r. nakładającej na małżonków P. określone obowiązki - decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność tej decyzji. Wskazał, że została wydana bez podstawy prawnej, bowiem w tym czasie funkcjonowało w obrocie pozwolenie na budowę, gdyż wyrok WSA w Białymstoku stwierdzający jego nieważność był wówczas uchylony. Skutkiem powyższego rozstrzygnięcia, wydanego w stanie faktycznym ustalonym jak wyżej, było wszczęcie z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] postępowania w przedmiocie wznowienia w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] lutego 2007 r. stwierdzającej wykonanie obowiązków mających doprowadzić budynek garażowy do stanu zgodnego z prawem, nałożonych w dniu [...] września 2006 r. Następnie decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] września 2006 r. w celu uregulowania przez inwestorów – małżonków P. stanu prawnego budynku garażowego na działce nr a przy ul. T. [...] w Ł. Organ podał w uzasadnieniu, że obowiązek uchylenia przedmiotowego rozstrzygnięcia wynikał z faktu wyeliminowania z obrotu prawnego poprzedzającej go decyzji z [...] września 2006 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa – wydanie jej w sytuacji, gdy pozostawało w obrocie prawnym pozwolenie na budowę z [...] kwietnia 2005 r. Postępowanie w sprawie wykonania obowiązków wynikających z powołanej decyzji okazało się bezprzedmiotowe, natomiast, jak wskazano – sprawa podlega załatwieniu w trybie zwykłym. Odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie złożyła J. O. Jako główny zarzut podniosła nieprawidłowe zakończenie wznowionego postępowania, które, jej zdaniem, powinno polegać na ponownym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy i wydaniu końcowej decyzji merytorycznej: odmawiającej uchylenia kontrolowanej decyzji ostatecznej lub ją uchylającej i orzekającej co do istoty sprawy. Tym samym zakwestionowała w przedmiotowej sprawie prawidłowość umorzenia postępowania po jego wznowieniu. Podniosła w związku z tym zarzut uchylania się przez organy od ostatecznego zakończenia sprawy samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przez małżonków P. budynku garażowego jedną ścianą na jej działce. Wskazała, iż mimo wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowego pozwolenia i wszystkich rozstrzygnięć z nim związanych – sprawa nie doczekała się końcowego załatwienia. Wskazała, że organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć możliwość zastosowania art. 52 ust. 4 Prawa budowlanego. Zarzuciła, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów art. 107 Kpa. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zakwestionowaną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy, przy czym jego ustalenia w tym zakresie są identyczne jak w I instancji. Ocenił, że wznowienie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] września 2006 r., uchylenie kończącej to postępowanie ostatecznej decyzji z [...] lutego 2007 r. i jego umorzenie było zgodne z prawem. Zdaniem organu konieczne było uchylenie decyzji z [...] lutego 2007 r., bowiem stwierdzała ona wykonanie obowiązków nałożonych decyzją wyeliminowaną uprzednio z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności -decyzją Wojewody z dnia [...] października 2008 r. Organ odwoławczy ocenił również, że w sprawie zapewniono stronom czynny udział. W kwestii właściwego trybu zakończenia sprawy wskazał, że z uwagi na aktualny stan prawny zrealizowanego budynku garażowego organ nadzoru budowlanego powinien ponownie zająć się sprawą w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego J. O. wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Podobnie jak w odwołaniu zakwestionowała możliwość procesowego zakończenia wznowionego postępowania – decyzją o umorzeniu postępowania, a nie decyzją co do istoty sprawy lub odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej. Wskazała, że wobec uchylenia pozwolenia na budowę spornego budynku garażowego, posadowionego w części na jej nieruchomości, należy obecnie uregulować jego stan prawny, według przepisów obowiązujących w dacie orzekania, od czego organy się uchylają. Zwróciła uwagę na konieczność zastosowania art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Identycznie jak w odwołaniu zarzuciła uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia naruszenie wymogów art. 107 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie prezentując stanowisko, że art. 151 § 1 pkt 2 Kpa stanowi o uchyleniu we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej i rozstrzygnięciu co do istoty sprawy. Zdaniem organu decyzja umarzająca postępowanie jest decyzją ostateczną w rozumieniu tego przepisu, a zatem umorzenie postępowania toczącego się w trybie nadzwyczajnym wznowienia, po uprzednim uchyleniu kontrolowanej decyzji ostatecznej, jest dopuszczalne. Podniesiono również, że skarżąca w odwołaniu podnosi kwestie przesądzone już w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Ze stanowiska zaprezentowanego przez skarżącą i jej pełnomocnika na rozprawie w dniu 08 grudnia 2009 r. wynika niezrozumienie istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżąca uznając, że budynek (garaż) sąsiadów P. został nieprawidłowo posadowiony w granicach jej działki nr b w Ł., domaga się jego rozbiórki. Jak podano – uprzednio nakazano rozbiórkę, który to obowiązek nie został prawidłowo wykonany, bo rozebrano ściany pozostawiając fundament. Inwestorzy następnie, znowu nieprawidłowo, bo z wykorzystaniem tychże fundamentów, wznieśli nowy budynek. Dlatego niezasadnie umorzono postępowanie w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki. To stanowisko skarżącej nie odnosi się i nie koreluje z rozstrzygnięciem w sprawie niniejszej, które dotyczy nie obowiązku wykonania rozbiórki spornego garażu, a wykonania obowiązku nałożonego w procedurze legalizacyjnej decyzją z dnia [...] września 2006 r. Decyzją tą (wydaną po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r.) nakazano D. i W. małżonkom P. wykonanie robót budowlanych przy realizacji budynku garażowego z zachowaniem pierwotnie zamierzonych jego parametrów - powierzchni zabudowy 24, 85 m2, powierzchni użytkowej 19, 75 m2 i kubatury 96, 40 m3. Organ nakazał wówczas wykonanie od strony działki skarżącej pełnej ściany oddzielenia przeciwpożarowego (po granicy) i wyprowadzenie jej ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3m zgodnie z §235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wykonanie jednospadowego dachu ze spadkiem i odprowadzeniem wody na własną działkę oraz powiadomienie o wykonaniu powyższych obowiązków Inspektorat Budowlany. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] stwierdzono wykonanie nałożonego [...] września 2006 r. obowiązku. Bezspornie w dniu [...] października 2008 r. została wydana przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzja nr [...] stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., a w dniu [...] października 2008 r. Inspektor Wojewódzki stwierdził z urzędu nieważność postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z [...] lipca 2006 r. Wydanie tych rozstrzygnięć skutkowało też wydaniem [...] lutego 2009 r. postanowienia o wznowieniu postępowania opartego na wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji z [...] września 2006 r., a zakończonego decyzją z [...] lutego 2007 r. Podstawę prawną wznowienia stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, który umożliwia wznowienie, gdy rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, następnie uchylone lub zmienione. Prawidłowo, nienaruszając podnoszonych w skardze przepisów, zaskarżoną decyzją (wydaną po wyżej opisanym wznowieniu) orzeczono na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa uchylając decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdzającą wykonanie obowiązków wynikających z wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji i umarzając postępowanie administracyjne "w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...].09.2006 r. znak [...], w celu uregulowania stanu prawnego budynku garażowego na działce nr a przy ul. T. [...] w Ł.". Skoro bowiem decyzja nakładająca na inwestorów określone obowiązki została "skasowana", to zachodziły podstawy do uchylenia opartej na niej decyzji i nie było obecnie (po uchyleniu decyzji z [...] lutego 2007 r.) możliwe ponowne stwierdzanie czy dane obowiązki zostały wykonane. "Odpadł" bowiem przedmiot rozstrzygnięcia. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego i nową decyzję, rozstrzygającą co do istoty sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta (por. wyrok WSA z 07 lutego 2008 r., VIII SA/Wa 569/07, Lex nr 506554). Skoro więc w dniu [...] marca 2009 r. – data wydania decyzji I instancji - brak było przedmiotu orzekania w sprawie wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] września 2006 r., to nie można było wydać innej, niż umarzającej postępowanie decyzji po "rozpoznaniu sprawy" w wyniku uchylenia decyzji z [...] lutego 2007 r. Przez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w rozumieniu art. 151 §1 pkt 2 in fine Kpa nie należy rozumieć wyłącznie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale orzeczenie takie obejmuje również umorzenie postępowania (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2008, wyd.8, s. 686 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 29 września 2005 r., II SA/Gd 55/05, Lex nr 235129 oraz wyrok NSA z 22 marca 1999 r., I SA 1145/99, Lex nr 54432). Skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca jej wydanie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. odpowiadają prawu – skarga podlegała oddaleniu. Instrukcyjnie można jedynie podać, że w interesującym skarżącą przedmiocie samowoli budowlanej małżonków P. polegającej na niezgodnym z prawem wybudowaniu garażu postępowanie przed organami nadzoru budowlanego jest w toku, o czym świadczy wydanie decyzji nr [...] w dniu [...] lipca 2009 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.