II SA/Sz 932/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. G. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 25 czerwca 2009 r. nr XXXVII/429/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla mieszkaniowego Raduszka oddala skargę. J. G. i M. M. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata B. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie Nr XXXVII/429/2009 z dnia 25 czerwca 2009r. (Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2009r., Nr 54, poz. 1409) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla mieszkaniowego R. w części w jakiej zakazuje podziałów geodezyjnych nieruchomości gruntowych objętych granicami planu tj. postanowienia zawarte w § 14 ust. 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucili : naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 i art. 15 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1587) – przez wprowadzenie zakazu podziałów geodezyjnych nieruchomości mimo braku ustawowych kompetencji Rady Miejskiej w tym zakresie i wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości – działki gruntu nr [...] położonej w K., w obrębie ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o nr [...]. Prawo własności powyższej działki przysługuje : w udziale do [...] na rzecz K. A. M., do [...]na rzecz J. i M. M. oraz do [...] na rzecz J. i J. G. Skarżący wskazali, że na terenie powyższej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sprawie osiedla mieszkaniowego R. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Koszalinie Nr XXXVII/429/2009 z dnia 25 czerwca 2009r. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 8 tej uchwały w zakresie scalania i podziału nieruchomości postanowiono, że "zachowuje się istniejące podziały geodezyjne". Skarżący w celu zniesienia współwłasności opisanej wyżej nieruchomości złożyli wniosek o jej podział w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent Miasta K. powołując się na przytoczony wyżej zapis planu miejscowego stwierdził, że nie jest możliwe dokonanie podziału działki nr [...]. W świetle powyższego zdaniem skarżących niewątpliwie mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały. W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się : przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W myśl art. 15 pkt 8 tej ustawy w planie określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Natomiast stosownie do § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w treści planu miejscowego ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zdaniem skarżących w świetle powyższych unormowań brak jest podstaw prawnych, aby gmina w planie miejscowym ustanowiła zakaz podziału nieruchomości. Ustawodawca jasno określił, że w planie miejscowym można określić jedynie warunki scalania i podziału nieruchomości, natomiast brak jest ustawowych kompetencji do wprowadzania definitywnego zakazu podziału nieruchomości. Taki pogląd podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny m.in. : w wyroku z dnia 14.10.1999r., sygn.akt IV SA 1311/98 stwierdzając, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "nie upoważniają rady gminy do zamieszczania w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń prowadzących do wyłączenia możliwości podziału działek budowlanych", a także w wyroku z dnia 27.03.2002r., sygn.akt IV SA 950/2011, którym potwierdził, że "w planie miejscowym ustala się warunki i zasady podziału terenu na działki budowlane. Wymieniony przepis daje gminie wyłącznie prawo do ustalania warunków i zasad podziału danego terenu na działki budowlane nie daje natomiast podstawy wprowadzenia zakazu podziału danego terenu na działki budowlane, jak czyni to kwestionowany projekt planu i przyjmuje zaskarżona uchwała". Wprawdzie orzeczenia te wydane zostały co prawda na gruncie poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7.07.1994r,, jednak przedstawione w nich rozważania pozostają nadal aktualne z uwagi na podobną (prawie identyczną) regulację problemu podziału nieruchomości w planie miejscowym (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9.06.2009r., sygn.akt IV SA/Po 88/09). Skarżący wyjaśnili, że działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, przed wniesieniem niniejszej skargi pismem z dnia [...]r., wezwali Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do chwili obecnej pozostało bez odpowiedzi. Rada Miejska w K. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M. H., w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że działka nr [...] znajduje się w planie miejscowym w obrębie ewidencyjnym nr [...], na terenie elementarnym oznaczonym symbolem [...]. Teren ten składa się z siedmiu działek : [...] i jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Działka o nr [...] jest niezabudowana. Działki budowlane istniejące na terenie elementarnym [...] zostały wydzielone racjonalnie pod względem możliwości ich uzbrojenia oraz w sposób zapewniający ład przestrzenny. Po zabudowie wszystkich działek utworzą one wraz z zabudową na terenach elementarnych [...] harmonijny zespół zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Właśnie ze względu na zachowanie ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzono w planie miejscowym osiedla mieszkaniowego R. ustalenia nakazujące zachowanie istniejących podziałów. Gmina bowiem odpowiada za ład przestrzenny i jest uprawniona do takiego formułowania zapisów planu, aby zapewnić realizację założonych celów. W okolicznościach niniejszej sprawy, Rada Miasta K. chcąc zapewnić harmonijny wygląd domów i działek, wprowadziła kwestionowane zapisy do planu, aby nie dopuścić do powstawania małych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu działalności publicznej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przystępując do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że skarga została wywiedziona w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), - dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przytoczony przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Brzmienie cytowanego przepisu wskazuje na to, że wniesienie skargi na uchwałę rady gminy nie jest uprawnieniem nieograniczonym. Skargę może wnieść tylko osoba, której interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004r., sygn.akt OSK 476/04, publ. ONSA i WSA z 2005r., nr 1, poz. 2). Wyjaśnić trzeba, że pojęcia "interes prawny" i "uprawnienie" nie zostały normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy rozumieć w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego indywidualnego interesu z wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy czym skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005r., sygn.akt OSK 1437/2004, publ. Wokanda 2005 r., Nr 7-8, poz. 69). Skarżący musi przy tym wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek przyczynowy pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobieństwa związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna lub uchwała organu gminy) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A.Kisielewicz – "Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003r., Nr 10). W rozpoznawanej sprawie skarżący zobowiązani byli zatem wykazać, że w wyniku podjętej przez Radę Miasta Koszalina uchwały Nr XXXVII/429/2009 z dnia 25 czerwca 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla mieszkaniowego R., doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, podlegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a ich własną, indywidualną sytuacją wynikającą z prawa materialnego. Sama ewentualna sprzeczność z prawem uchwały nie daje bowiem legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006r., sygn.akt II OSK 1127/05, Lex nr 194894, z dnia 3 września 2004r.). W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Niesporne jest w sprawie, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości – działki gruntu nr [...], położonej w K. i wystąpili z wnioskiem o podział nieruchomości. Wniosek o podział nieruchomości został postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. zaopiniowany negatywnie, bowiem organ uznał, że proponowany podział jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Koszalinie Nr XXXVII/429/2009 z dnia 25 czerwca 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla mieszkaniowego R. w K. Organ ten wskazał, że działka nr [...] znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – wolnostojącą. W oparciu o ustalenia szczegółowe przedmiotowego planu, w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla terenu [...], należy zachować istniejące podziały geodezyjne (§ 14 ust. 1 pkt 8 tego planu). Wskazując na powyższe skarżący wywiedli, że postanowienia § 14 ust. 1 pkt 8 planu miejscowego naruszają ich interes prawny, bowiem uniemożliwiają podział nieruchomości. W ocenie Sądu, prezentowane w skardze stanowisko, które wywodzi się z uzasadnienia zawartego w postanowieniu Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. jest chybione, ponieważ opiera się na błędnym rozumieniu zakresu przedmiotowego postanowienia planu zamieszczonego w § 14 ust. 1 pkt 8. Wyjaśnić zatem trzeba, że instytucja podziału nieruchomości i instytucja scalania i podziału nieruchomości różnią się od siebie, mimo że niewątpliwie obie pozostają w ścisłym związku z planem miejscowym i obie uregulowane są przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej u.g.n. Według art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa ta reguluje zasady podziału nieruchomości, a według pkt 3 tego przepisu – również zasady scalania i podziału nieruchomości. Zasady te zawarte są w Dziale III ustawy : odpowiednio – rozdział 1 : "Podziały nieruchomości", rozdział 2 "Scalanie i podział nieruchomości". Stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntów (ust. 2). Oznacza to jednocześnie, że organy samorządu terytorialnego w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad podziału nieruchomości. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 2 "Scalanie i podział nieruchomości" regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Jest to zatem jedna instytucja prawa materialnego. Przepisy wskazanego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne (art. 101 ust. 2). Wynika z nich również, że aby gmina mogła dokonać scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy, to szczegółowe warunki scalania i podziału muszą być określone w planie miejscowym (art. 102 ust. 1). Scalania i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo o scalenie i podział występują właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scalaniem i podziałem (ust. 2). O przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scalaniem i podziałem (ust. 3). Procedura scalania i podziału nieruchomości polega zatem – jeżeli jest to zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – na scalaniu większej ilości nieruchomości i wydzieleniu nowych działek w wyniku podziału obszaru zawierającego się w granicach nieruchomości objętych scalaniem. Po dokonaniu scalania tj. zniesieniu dotychczasowych istniejących granic działek, opracowuje się geodezyjny projekt podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, umożliwiające ich zainwestowanie zgodne ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przytoczonych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wyraźna odrębność pomiędzy instytucją scalania i podziału nieruchomości a instytucją podziału, która rządzi się odmiennymi regułami. Ponadto z uregulowań zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 717 ze zm.) dalej u.p.z.p. wynika, że właściwa rada uprawniona jest jedynie do określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.), natomiast nie posiada uprawnienia do określania warunków i zasad podziałów nieruchomości. Uprawnień takich nie przyznają organowi stanowiącemu ani regulacje zawarte w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., ani też w ust. 3 tego przepisu. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2011r., w sprawie o sygn. II OSK 2235/10 – "nie ma wątpliwości, że nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada gminy nie jest uprawniona do udzielenia w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny (np. art. 4 ust. 1 czy też art. 15 ust. 2 pkt 9 u.plan.zagos.prz.). Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia. Rola planu w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do wyznaczenia przeznaczenia części terytorium gminy, a samego podziału dokonuje Wójt Gminy, rozgraniczenie nie może naruszać przeznaczenia działek ustalonego w planie i możliwości ich zagospodarowania. Podziału można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1 i 2 u.gosp. nieruch.)". Skarżący, co nie jest sporne, zamierzali dokonać podziału nieruchomości której są współwłaścicielami, a nie zamierzali dokonać scalania i podziału nieruchomości. W tych okolicznościach brak jest związku przyczynowego pomiędzy uprawnieniami właścicielskimi skarżących a warunkami scalania i podziału nieruchomości określonymi w § 14 ust. 1 pkt 8 przedmiotowej uchwały. Nie ma więc podstaw, aby przyznać rację skarżącym, że uchwała w zaskarżonej części dotyczy ich interesu prawnego. Brak wykazania istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały powodując, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.