II OSK 469/12

Dnia 8 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Wr 475/11 w sprawie ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim z dnia 31 stycznia 2011 roku nr IV/22/11 na § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stronie Śląskie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Gminy Stronie Śląskie na rzecz W. P. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 475/11 oddalił skargę W. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim z dnia 31 stycznia 2011 r., nr IV/22/11 na § 3 ust.1 uchwały Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stronie Śląskie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim z dnia 31 stycznia 2011 r. została wniesiona przez W. P. po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zakwestionował § 3 uchwały, w którym postanowiono, że "na terenie gminy Stronie Śląskie, mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku, zabrania się: magazynowania odpadów komunalnych, gruzu na terenie posesji". Zdaniem skarżącego zapis ten narusza jego uprawnienia jako właściciela gospodarstwa rolnego [...], położonego w gminie Stronie. Wskazał, że pozostawanie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym uniemożliwia właścicielowi gromadzenie odpadów przed ich transportem [zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628) przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem]. Zaznaczył, że ustawa o odpadach w art. 63 pkt 1 stanowi: magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Skarżący wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/08 w art. 4 ust. 1 ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) rada gminy ma obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin w myśl tego przepisu jest aktem prawa miejscowego. Określać ma on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (art. 4 ust. 2). Zasady te muszą dotyczyć jedynie tych kwestii, które zostały wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy. Zdaniem skarżącego uchwała Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim narusza zakres regulacji wyznaczony przez upoważnienie zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zawiera rozstrzygnięcia niezgodne z ustawą o odpadach i narusza uprawnienia strony wynikające z art. 63 ustawy o odpadach. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wniesioną przez W. P. skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie Sąd zaznaczył, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku gminy (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Skarżącym jest zaś osoba fizyczna, która po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uchwałą rady gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, wniosła o jej wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazując na naruszenie interesu prawnego strony poprzez podjęcie uchwały o kwestionowanej treści. Zdaniem Sądu, przeprowadzona kontrola uchwały rady gminy, pod kątem naruszenia interesu prawnego strony, takiego naruszenia nie wykazała. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że jak wynika z wypisu z rejestru gruntów skarżącemu, na terenie gminy Stronie Śląskie, przysługuje prawo współwłasności (w zakresie wspólności małżeńskiej majątkowej) nieruchomości, stanowiącej gospodarstwo rolne. Ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o odpadach nie definiują gospodarstwa rolnego. Sięgając zatem do definicji zawartej w kodeksie cywilnym, Sąd wskazał, że art. 553 k.c. stanowi, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Definicja ta wskazuje wprost, że posiadanie tytułu prawnego do gospodarstwa rolnego nie daje uprawnienia dla właściciela do magazynowania na jego terenie odpadów. Podmiot mający tytuł prawny do gospodarstwa rolnego może pobierać pożytki z tego gospodarstwa, ale pożytki te ograniczają się do tych, które są wynikiem prawidłowo prowadzonej gospodarki rolnej. Następnie Sąd wskazał, że stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, aby móc wskazać na naruszenie interesu prawnego strony zaskarżoną uchwałą, podjętą w zakresie administracji publicznej, należy wykazać jaką skonkretyzowaną normę prawną kwestionowany akt prawny narusza. Dotychczasowe zaś rozważania wskazują, że uchwała nie narusza uprawnień właścicielskich do gospodarstwa rolnego skarżącego. Zdaniem Sądu istotne jest także, że uchwała ta nie narusza również uprawnień skarżącego jako współwłaściciela nieruchomości, bowiem według art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W przypadku skarżącego, zgodnie z ustawą i przywołaną definicją, posiada on prawo do pobierania pożytków i dochodów, jakie przynosi gospodarstwo rolne. Także i w uprawnieniu ukonstytuowanym art. 140 k.c. nie mieści się magazynowanie odpadów. Dalej Sąd podkreślił, że w myśl ustawy o odpadach (art. 63) magazynowanie odpadów jest to czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem odzyskiem lub unieszkodliwieniem. Na magazynowanie odpadów nie jest wymagane odrębne zezwolenie. Jednakże pkt 6 przywołanego artykułu wskazuje, że określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów następuje w: 1) pozwoleniu zintegrowanym, o którym mowa w przepisach o ochronie środowiska; 2) pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 17 ust. 2; 3) decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1; 4) informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2; 5) zezwoleniu na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, o którym mowa w art. 26 ust. 1; 6) zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów, o którym mowa w art. 28 ust. 1; 7) zgłoszeniu do rejestru, o którym mowa w art. 33 ust. 5. Przytoczone unormowania ustawowe wskazują jednoznacznie, że pojęcie "magazynowania odpadów" wiąże się ściśle i wyłącznie z prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transport odpadów. W niniejszej zaś sprawie skarżący nie legitymuje się, ani nawet nie twierdzi, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wyliczenia ujętego w poprzednim zdaniu, dlatego – w ocenie Sądu - nie sposób przyjąć, aby (wbrew twierdzeniom skargi) uchwała naruszała interes prawny skarżącego, rozumiany jako naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego. Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do uznania, że kwestionowane unormowanie w skarżonej uchwale nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku W. P., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: 1) art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowej delegacji do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie możliwości wykonania uprawnienia przysługującego właścicielowi nieruchomości wskazanego w art. 63 ustawy o odpadach, 2) art. 22 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie wbrew ustawowemu upoważnieniu ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności wskazanej w art. 63 ustawy o odpadach, 3) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego i uprawnienia skarżącego, 4) art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie rozstrzygnięcia uniemożliwiającego kwestionowanie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że przepisy ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku nie przewidują możliwości wprowadzenia generalnego zakazu w regulaminie wykonywania działalności w zakresie magazynowania odpadów. Tylko taka zaś możliwość stanowiłaby podstawę do przyjęcia rozwiązania jak w brzmieniu § 3 zaskarżonej uchwały. Wprowadzenie zakazu wykonywania określonej działalności gospodarczej narusza swobodę działalności gospodarczej wyrażonej w Konstytucji RP. Przewidziana w art. 22 Konstytucji możliwość ograniczenia wykonywania działalności gospodarczej może odbywać się wyłącznie poprzez wyraźnie określone zasady – jedną z tych zasad jest zakaz wprowadzania ograniczeń w aktach podstawowych, w tym również niezgodnie z kryterium adekwatności i celowości wskazanym w tym przepisie. Z żadnego przepisu nie wynika, że właściciel nieruchomości rolnej nie może prowadzić działalności w zakresie magazynowania odpadów. Przeciwnie, z prawa własności oraz swobody działalności gospodarczej wynika, że wykonywanie działalności w zakresie magazynowania odpadów jest uprawnieniem każdego. W przypadku skarżącego zaskarżony zapis uchwały wpływa wprost na sferę prawa materialnego poprzez pozbawienie uprawnień w zakresie swobody podejmowania działalności gospodarczej oraz wykonywania prawa własności. Skarżący nie ma możliwości wykonywania dozwolonego prawem magazynowania odpadów. Nie ma przy tym znaczenia aktualny charakter nieruchomości, który ma jedynie funkcjonalne znaczenie. Takie rozumienie prawa podmiotowego własności jest zawężające i prowadzi do przyjęcia, iż charakter przeznaczenia danej nieruchomości ma pierwszeństwo przed prawem własności i uprawnieniem do prowadzenia każdej działalności na swojej własności, która nie jest zabroniona ustawowo. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Stroniu Śląskim wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Rozpoznając sprawę we wskazanym zakresie należy uznać zasadność zarzutów skargi kasacyjnej. Przede wszystkim stwierdzić należy, że Sąd I instancji wyszedł z błędnego założenia przyjmując, iż zaskarżony przepis uchwały Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim nie prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącego, bowiem skarżący nie legitymuje się, ani nawet nie twierdzi, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na magazynowaniu odpadów. Należy bowiem zauważyć, że kwestionowany przez skarżącego przepis § 3 ust. 1 uchwały w brzmieniu przyjętym przez Radę Miejską w Stroniu Śląskim uniemożliwi mu podjęcie działalności gospodarczej w tym zakresie. Jest to co prawda, jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, zagrożenie potencjalne, niemniej jednak zważywszy na przepis art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), należało wziąć pod uwagę, iż oddalenie skargi w tej sprawie uniemożliwi skarżącemu ponowne wniesienie skargi na ten przepis uchwały nawet wówczas, gdy podejmie on taką działalność gospodarczą. Przyjmując zatem, iż W. P. posiada interes prawny w zaskarżeniu § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stronie Śląskie, należało zauważyć, iż z przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) nie wynika, by rada gminy została upoważniona do wydania generalnego zakazu magazynowania odpadów rozumianego jako element prowadzenia działalności gospodarczej. Kwestię tę reguluje przepis art. 63 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243), który w ust. 1 stanowi, że magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Skarżący zaś jest właścicielem gruntu stanowiącego w części nieużytki, które mógłby, i chce (jak wynika z jego oświadczenia), wykorzystać do prowadzenia działalności gospodarczej regulowanej przepisem art. 63 ustawy o odpadach. Z tych względów uznać należało za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji będzie zatem zobowiązany do uwzględnienia powyższych uwag. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.