II GSK 1164/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędziowie NSA Hanna Kamińska (spr.) Małgorzata Rysz Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju Regionalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2361/11 w sprawie ze skargi "F." Spółki z o.o. w [...] na decyzję Minister Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od "F." Spółki z o.o. w [...] na rzecz Ministra Rozwoju Regionalnego kwotę 6786 (sześć tysięcy siedemset osiemdziesiąt sześć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2361/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę "F," Spółki z o.o. z siedzibą w [...], stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2011 r., nr [...], a także poprzedzającej ją decyzji wydanej w dniu [...] lipca 2011 r. z upoważnienia Marszałka Województwa [...], w której określono skarżącej spółce obowiązek zwrotu części dofinansowania (w wysokości [...] zł wraz z odsetkami) przyznanego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Ponadto Sąd zasądził od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz skarżącej spółki [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Natomiast utrzymanie tej decyzji w mocy przez Ministra Rozwoju Regionalnego sprawiło, że decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd przytoczył treść art. 46 ust. 1 (uprawniającego marszałka województwa do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 5 pkt 2 i 3 (definiującego pojęcia instytucji zarządzającej i instytucji pośredniczącej), art. 25 (wskazującego organy odpowiadające za realizację programów operacyjnych) oraz art. 27 ust. 1 pkt 6a (przewidującego możliwość powierzenia instytucji pośredniczącej uprawnienia do wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, o której mowa w przepisach o finansach publicznych) ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.) oraz powołał się na treść Aneksu nr 3 do Porozumienia nr KL/KP/2007/1 z dnia 22 czerwca 2007 r. w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (z którego wynika, że Minister Rozwoju Regionalnego powierzył Samorządowi Województwa [...], jako Instytucji Pośredniczącej, odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków na podstawie przepisów o finansach publicznych) oraz treść upoważnienia z dnia 31 grudnia 2010 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przepisy te wskazują, że wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu środków przekazanych na realizację programów może zostać powierzone zarządowi województwa a nie marszałkowi województwa. Ta kompetencja nie jest kompetencją własną samorządu, ale powierzoną. Przekazanie kompetencji nie może być interpretowane rozszerzająco. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i decyzję w pierwszej instancji powinien wydać Zarząd Województwa [...], a nie Marszałek. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Minister Rozwoju Regionalnego. Organ ten wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 27 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na mocy Porozumienia z 22 czerwca 2007 r. wraz z aneksami w sprawie realizacji komponentu regionalnego PO KL zawartego na podstawie w/w artykułu, organem upoważnionym do wydawania indywidualnych decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów i zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych nie jest Marszałek Województwa a Zarząd Województwa; II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, to jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sprawa jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., bowiem została wydana przez niewłaściwy organ – Marszałka Województwa a nie przez Zarząd Województwa. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w sposób jednoznaczny wskazuje zarząd województwa jako instytucję zarządzającą, natomiast nigdzie zarząd nie jest wskazany jako instytucja pośrednicząca. Nie można na podstawie przepisów dotyczących instytucji zarządzającej wnioskować o tym, kto w tym przypadku pełni rolę instytucji pośredniczącej i dalej kto ma prawo wydawać decyzje w sprawach indywidualnych. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dopuszcza możliwość powierzenia funkcji instytucji pośredniczącej każdej jednostce sektora finansów publicznych. W niniejszym przypadku Minister Rozwoju Regionalnego (jako instytucja zarządzająca programem operacyjnym) powierzyła na mocy porozumienia z dnia 22 czerwca 2007 r. (wraz z aneksami) rolę instytucji pośredniczącej samorządowi województwa (a nie zarządowi województwa). Na mocy ustawy o samorządzie województwa kompetencja do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych została przyznana imiennie marszałkowi województwa. Brak jest natomiast w rozpoznawanej sprawie przepisu szczególnego, upoważniającego zarząd województwa do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "F." Sp. z o.o. (reprezentowana przez radcę prawnego) wniosła o oddalenie środka odwoławczego Ministra oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem spółki, skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W piśmie procesowym z dnia 30 października 2013 r. nowy pełnomocnik spółki (radca prawny) podtrzymał twierdzenia i zarzuty wskazane w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Stwierdził ponadto, że ważność decyzji wydanej w I instancji należy rozpatrywać nie tylko na gruncie przepisów prawa administracyjnego, ale także mając na uwadze cywilnoprawny charakter umowy o dofinansowanie. W piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2013 r. pełnomocnik spółki złożył wniosek o zawieszenie postępowania kasacyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stwierdził, że rozstrzygnięcie niniejszego postępowania zależy od wyniku postępowania cywilnego toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział I Cywilny z powództwa "F." Sp. z o.o. przeciwko "Województwu [...]" o ustalenie nieistnienia zobowiązania pieniężnego z tytułu kwot nienależnie pobranych na realizację projektu w ramach PO KL ustalonej w decyzji organu I instancji, która została następnie utrzymana w mocy przez organ II instancji, a także o ustalenie, że Województwu nie przysługuje wobec skarżącego uprawnienie do żądania zwrotu kwot nienależnie pobranych na realizację projektu w ramach PO KL w wysokości ustalonej w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez decyzję organu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku "F." Sp. z o.o. o zawieszenie postępowania kasacyjnego. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju Regionalnego nie zależy od wyniku wskazanego przez spółkę postępowania z powództwa o ustalenie. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 27 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, skutkującą wadliwym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Naruszenie tych przepisów miało polegać na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie uprawnionym do wydania decyzji w pierwszej instancji był Zarząd Województwa [...] a nie Marszałek tego Województwa, a wydanie decyzji przez Marszałka nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, zaś akceptacja takiego stanu rzeczy przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stanowiła rażące naruszenie prawa, co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Skarga kasacyjna jest zasadna. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów stwierdzić należy, że problem analogiczny z zakreślonym granicami przedmiotowej skargi kasacyjnej był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach: z dnia 20 grudnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1910/11 (w sprawie między tymi samymi stronami co obecnie) oraz z dnia 12 lutego 2013 r. o sygn. akt II GSK 2042/11 (treść obu orzeczeń dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone we wspomnianych wyrokach w omawianym zakresie, dotyczącym ustalenia jaki organ jest właściwy do wydania w pierwszej instancji decyzji określającej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków unijnych. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, instytucja zarządzająca – w omawianym przypadku minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, odpowiedzialny za przygotowanie i realizację Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki – może, w drodze porozumienia, powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności zadania wskazane w punktach od 1 do 8 tego przepisu. W myśl art. 5 pkt 3 tej ustawy, instytucją pośredniczącą jest organ administracji publicznej lub inna jednostka sektora finansów publicznych, której została powierzona, w drodze porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą, część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego. W dniu 22 czerwca 2007 r. zawarte zostało porozumienie (nr KL/KP/2007/1) pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego (instytucja zarządzająca) a Samorządem Województwa [...] (instytucja pośrednicząca), na podstawie którego instytucja zarządzająca powierzyła instytucji pośredniczącej realizację komponentu regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL). Na podstawie tego porozumienia instytucja pośrednicząca została między innymi zobowiązana do odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom (§ 3 ust. 2 lit. f), przy czym obowiązek ten został dookreślony w aneksach (nr 3 i nr 4) do wspomnianego porozumienia. W dacie wydania decyzji w I instancji (1 lipca 2011 r.) § 3 ust. 2 lit. f) porozumienia miał brzmienie nadane w Aneksie nr 4 z dnia 21 stycznia 2010 r. (§ 1 pkt 2 lit. c) i stanowił, że "W ramach powierzonych zadań Instytucja Pośrednicząca zobowiązana jest do odzyskiwania kwot, o których mowa w art. 207 ustawy o finansach publicznych, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków na podstawie przepisów o finansach publicznych". Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W przedstawionym wyżej stanie prawnym, wbrew wywodom Sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw do uznania, że wykładnia art. 27 ust. 1 pkt 6a w związku z art. 5 pkt 2 i 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju pozwala na ustalenie treści normy kompetencyjnej, dającej podstawę do wydawania przez Zarząd Województwa [...] decyzji o zwrocie środków nienależnie wypłaconych beneficjentom. Taki kierunek wykładni doprowadził Sąd pierwszej instancji do przyjęcia interpretacji contra legem – sprzecznej z jednoznaczną treścią normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zupełnie przy tym niezrozumiałe jest odwoływanie się przez Sąd pierwszej instancji do obowiązków zarządu województwa, wynikających z art. 25 pkt 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, bowiem przepis ten (art. 25 pkt 1) stanowi, że za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakie znaczenie dla określenia organu wykonującego uprawnienia instytucji pośredniczącej na podstawie art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma wskazana wyżej norma prawna dotycząca odpowiedzialności instytucji zarządzającej za prawidłową realizację programu operacyjnego, którą to instytucją może być zarząd województwa. Także odwołanie się do definicji ustawowej określenia "instytucja zarządzająca" (art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) i uwypuklenie, że może nią być zarząd województwa, nie dawało podstaw do pominięcia normy prawnej zawartej w art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że z przepisów tych wynika, iż wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu środków przekazanych na realizację programów może zostać powierzone zarządowi województwa, a nie marszałkowi województwa. Stwierdzić jednoznacznie należy, że w świetle postanowienia zawartego w § 3 ust. 2 lit. f) wskazanego wyżej porozumienia z dnia 22 czerwca 2007 r. – wobec treści art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – brak jest podstaw normatywnych do wyłączenia kompetencji marszałka województwa do wydawania decyzji w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, jaką jest sprawa określenia kwot środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, przypadających do zwrotu w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wydana w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została podpisana nie przez samego Marszałka Województwa [...] a przez działającą z jego upoważnienia D. W. – Dyrektor Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...]. Kwestia ta nie została objęta zarzutami skargi kasacyjnej, wobec czego nie mogła być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie znajdował zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, bowiem organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 461).