I OSK 1026/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 20011 r., sygn. akt IV SA/Gl 1523/11 odrzucającego skargę J.K. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Prezydenta Miasta B. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. J. K. złożył do Rady Miejskiej Będzina skargę na działanie Prezydenta Miasta Będzin w związku z nieprawidłowym rozpatrzeniem jego skargi na działalność pracowników Urzędu Miasta w Będzinie. Uchwałą z dnia 26 września 2011 r., nr [...] Rada Miejska Będzina na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 229 pkt 3 K.p.a. uznała powyższą skargę za nieuzasadnioną. Pismem z dnia 31 października 2011 r. J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wyżej opisaną uchwałę Rady Miejskiej w Będzinie. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę J. K. na uchwałę Rady Miejskiej Będzina z dnia 26 września 2011 r., nr [...], w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Prezydenta Miasta Będzin wskazując, że do niniejszego postępowania mają zastosowanie przepisy działu VIII K.p.a. dotyczącego skarg i wniosków, które to postępowanie stanowi jednoinstancyjne postępowanie o charakterze uproszczonym, którego zakończenie (zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi) nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc postępowania odwoławczego czy postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd podkreślił, że postępowanie to nie ma charakteru jurysdykcyjnego dlatego w takiej sprawie nie jest dopuszczalne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Sąd zaznaczył także, iż nie jest również objęta właściwością sądu administracyjnego ocena sposobu działania, pracy organu administracji, jak też jego pracowników. Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego podjęte w wyżej opisanym trybie nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, choć przybierają one postać uchwały. Postępowanie to bowiem nie kończy się władczym aktem podlegającym kontroli z punktu widzenia jego legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270z e zm.) odrzucił skargę J. K. uznając ją za niedopuszczalną. Od tego postanowienia skargę kasacyjną złożył J. K. , wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na odrzuceniu skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Będzinie mimo tego, iż na podstawie naruszonych przepisów winna ona podlegać kontroli sądowoadministracyjnej z uwagi na brak innych procedur gwarantujących skuteczną ochronę prawnych interesów skarżącego w związku z jej podjęciem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, można zaskarżyć przedmiotową uchwałę do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis ten obejmuje możliwość zaskarżania wszystkich aktów organów gminy, które nie są decyzjami indywidualnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Będzina podzieliła stanowisko Sądu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 29 marca 2012 r. przywrócił, na wniosek pełnomocnika skarżącego, termin do złożenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: . zgodnie z art. 3 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, skarga złożona do Sądu pierwszej instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępwoaniu przed sadami administracyjnymi, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych - postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203, które to stanowisko zachowało aktualność po reformie sądownictwa administracyjnego. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został odosobniony pogląd, że uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2002 r., II SA 2481/01, LEX nr 81766), ale Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2001 r. organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów, tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., l SA 2668/00, LEX nr 54426, także postanowienie NSA z 12 października 2011 r., II OSK 2021/11, LEX 7070371). Wobec powyższego należało uznać, że na uchwałę Rady Miejskiej Będzina z dnia 26 września 2011 r., nr [...], nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. To zaś oznacza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę. Tym samym skargę kasacyjną uznać należy za nie mającą usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie