II SA/Lu 834/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. kwotę 493 (czterysta dziewięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1580/10 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. P. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 129/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sadowi. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy i Miasta w O. L. z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...] w przedmiocie przekazania J. P. w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, licząc od dnia wydania decyzji, nieruchomości zabudowanej położonej w O. L. przy ul. L.j [...], figurującej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] w obrębie "miasto" O. L. o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obowiązującej w dacie wydania decyzji) posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Organ podniósł, iż J. P., którego spadkobiercą jest wyłącznie E. P., był jedynym posiadaczem przedmiotowej nieruchomości. Był zatem legitymowany do złożenia wniosku o oddanie mu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Potwierdzeniem jego posiadania są ustalenia organu pierwszej instancji wyrażone w załączniku do uchwały stanowiącej wykaz nieruchomości. Z załącznika tego wynika, że posiadaczem działek o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m² był J. P. W ocenie organu bez znaczenia pozostaje, kto dokonał nakładów i wybudował budynki na przedmiotowych działkach. Kwestia ta mogłaby mieć znaczenie przy orzeczeniu odpłatności za przekazanie ich na własność wraz z oddaniem przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Nie ma natomiast żadnego znaczenia dla oceny legalności przekazania tych działek w użytkowanie wieczyste. Istotne w niniejszej sprawie było spełnienie przez J. P. przesłanek z art. 80 ust. 2 cyt. ustawy, które w przekonaniu Kolegium zostały spełnione. W świetle powyższego, Kolegium nie znalazło podstaw, by uznać, że badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na skutek wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium jeszcze raz dokonało analizy sprawy i decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 673/08 bezspornym jest, że decyzja Zarządu Gminy i Miasta w O. L. z dnia [...] kwietnia 1994 r., której stwierdzenia nieważności domaga się J. P., dotyczyła bezpośrednio i wyłącznie jej brata J. P., który zmarł w 2004 r. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji to przede wszystkim on posiadałby przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kolegium ustaliło, że jedynym spadkobiercą (następcą prawnym) J. P. jest E. P. Skarżąca J. P. nie jest spadkobierczynią J. P. i wezwana przez organ nie wskazała przepisu prawnego, w myśl którego kwestionowana przez nią decyzja narusza jej sferę prawną. Organ podniósł ponadto, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji toczyło się z wniosku J. P. i bez udziału innych osób, zatem interes prawny J. P. nie wynika z dziedziczenia po innych uczestnikach postępowania, gdyż ich nie było. Kolegium doszło do przekonania, że J. P. nie posiada interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 1994 r. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie zaszła przesłanka określona w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, do przekazania przedmiotowych działek gruntu J. P. Zatem nie wystąpiło rażące naruszenie powyższego przepisu. Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła J. P., kwestionując stanowisko organu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności to przede wszystkim J. P. posiada przymiot strony, gdyż tylko jego dotyczyła bezpośrednio i wyłącznie przedmiotowa decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r. Zdaniem skarżącej, naruszenie przepisów polegało na tym, że toczyło się ono z wniosku J. P. bez udziału G. C., która winna być uczestnikiem postępowania, o czym organ administracji wiedział, gdyż znany był mu stan faktyczny sprawy. Skarżąca wskazała, że skoro G. C. winna być stroną w postępowaniu, to również skarżąca jako następca prawny z tytułu dziedziczenia posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Rozpoznając po raz pierwszy sprawę tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Lu 129/10) oddalił skargę J. P. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r. W ocenie Sądu skarga ta jest bezzasadna z uwagi na brak interesu prawnego J. P. w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie Sąd wskazał, że w sprawie, której przedmiotem jest oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, oprócz osoby ubiegającej się o to prawo, stroną jest każdorazowo właściciel gruntu, zaś inna osoba przymiot strony uzyskuje tylko wówczas, gdy wykaże swój tytuł prawny do nieruchomości. Osobą, która uzyskała na mocy kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości był J. P., który zmarł w 2004 r. Z akt administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych przedmiotowej sprawy bezsprzecznie wynika, iż jego jedyną spadkobierczynią jest E. P., która brała udział w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Z kolei właścicielem gruntu oddanego J. P. w wieczyste użytkowanie na mocy powołanej decyzji była Gmina O. L., również uznana przez organ administracji za stronę niniejszego postępowania. Skarżąca J. P., która nie jest spadkobierczynią J. P., legitymację do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony wywieść mogła zatem wyłącznie z przysługującego jej do przedmiotowej nieruchomości tytułu prawnego, czego nie wykazała. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez skarżącą, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez tut. Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie zdaniem Sądu kasacyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku interesu prawnego skarżącej w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym zostało oparte na niekompletnym materiale dowodowy. Sąd ten przywołując treść art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazał, że postępowaniem regulacyjnym na jego podstawie mogli być objęci tylko posiadacze gruntu państwowego w dniu 1 sierpnia 1988 r. Aby przyjąć, że J. P. był uprawnionym do uzyskania na tej podstawie prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków, o czym stwierdziła decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r., należało ustalić, że był on jedynym posiadaczem gruntu oznaczonego nr działek [...] i [...]. W toku postępowania zwykłego jak również w postępowaniu nadzorczym takich jednoznacznych ustaleń - zdaniem Sądu kasacyjnego - nie poczyniono, a samo pismo Urzędu Miasta w O. L. stwierdzające, że J. P. mieszkał w budynku mieszkalnym znajdującym się na tej nieruchomości w dniu 1 sierpnia 1988 r. (był zameldowany) i wykorzystywał zarówno budynek mieszkalny jak i budynki gospodarcze znajdujące się na tej nieruchomości do prowadzenia gospodarstwa rolnego nie są wystarczające. Wątpliwości Sądu kasacyjnego budzi okoliczność, iż umowa darowizny G. C. na rzecz jej syna J. P. wskazuje inną numerację działek i powierzchnię, której nie odpowiada żadna z działek nr [...] i [...] (wg numeracji przed zmianą) lub też [...] i [...] (wg oznaczenia aktualnego). Z danych zawartych w księdze wieczystej wynika, iż grunt ten stanowi własność gminy – po komunalizacji. Brak jest natomiast danych na jakiej podstawie sporne działki (obecnie oznaczone nr [...] i [...]) stały się własnością Skarbu Państwa oraz jaki był następnie stan władania tą nieruchomością. Powoływanie się przez Urząd Miasta O. L. na akt notarialny z 1974 r., w którym stwierdza się, iż jednocześnie z przeniesieniem własności nieruchomości nastąpiło wydanie jej J. P., nie było wystarczającym, aby Kolegium, a następnie Sąd uznały stan posiadania J. P. na dzień 1 sierpnia 1988 r., skoro nie wiadomo kiedy i na jakiej podstawie Skarb Państwa stał się właścicielem gruntu i budynków, oraz na jakiej podstawie i od kiedy były one w samoistnym posiadaniu J. P. Istotnym jest zwłaszcza czy był on wyłącznym posiadaczem gruntu i budynków, czy też były one także w posiadaniu G. C. Zdaniem Sądu kasacyjnego dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na prawidłowe ustalenie czy skarżącej przysługuje w tej sprawie przymiot strony. Wbrew temu co akcentował Sąd pierwszej instancji nie wywodzi ona swej legitymacji z tytułu dziedziczenia po J. P., lecz z sukcesji po matce G. C., zmarłej w 1996 r., która według skarżącej była w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości. W zależności od ustaleń jakie prawa do nieruchomości przysługiwały G. C. należy rozważyć, czy J. P. jako jej spadkobierczyni może skutecznie domagać się weryfikacji decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje: Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w punkcie wyjścia należy odnotować, że w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przytoczonym przepisie ustanowiony został bowiem z jednej strony zakaz formułowania poglądów prawnych, które byłyby odmienne od stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego wcześniejsze orzeczenie i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania, a z drugiej, bezwzględny nakaz podporządkowania się wykładni przepisów dokonanej przez ów Sąd. Przy czym związanie to odnosi się nie tylko do sądu rozpoznającego sprawę ponownie, lecz również do organu administracji publicznej, którego rozstrzygnięcie zostało poddane kontroli sądowoadministracyjnej w ramach danej sprawy. Niewątpliwie także rozpatrywany organ ma więc obowiązek bezwzględnego zastosowania się do wszelkich wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszących się do dalszego przebiegu postępowania, a jakiekolwiek odstępstwo w tym zakresie stanowiłoby niedopuszczalną polemikę z prawomocnym orzeczeniem sądowym i byłoby możliwe jedynie w przypadku zmiany okoliczności faktycznych lub przepisów prawnych przyjętych za jego podstawę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98 - Lex nr 44392 i z dnia 6 września 2001 r., sygn. III SA 3377/00 - Lex nr 54000). Podzielając zatem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w niniejszej sprawie należało uznać, że będące przedmiotem kontroli decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego są wadliwe i dlatego podlegają uchyleniu. W szczególności organ z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie poczynił wyczerpujących ustaleń w celu wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji. Celem takiego postępowania jest stworzenie możliwości prawnej eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak również przedmiotowym. W niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie nieważnościowe w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli zaś chodzi o wyjaśnienie znaczenia pojęcia "rażące naruszenie prawa", to zagadnieniu temu poświęcone jest bogate orzecznictwo sądowe, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, oraz opracowania teoretyków prawa administracyjnego. Analizę dokonań w tym przedmiocie zawiera w szczególności uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 roku, sygn. akt III SA 1134/96 (ONSA z 1998 roku, nr 3, poz. 101). W wyroku tym podano, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przeważa pogląd o formalnym rozumieniu pojęcia rażącego naruszenia prawa. Sprowadza się on do stwierdzenia, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Organ dokonując kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzji Zarządu Gminy i Miasta O. L. z dnia [...] kwietnia 1994 r. wydanej na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązany jest do ustalenia czy decyzja ta nie narusza prawa w rażący sposób we wskazanym wyżej rozumieniu. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydanie kwestionowanej decyzji ostatecznej) posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Bezspornym zatem jest, że podstawą wydania decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu jest stan posiadania gruntu bez tytułu prawnego do dnia 1 sierpnia 1988 r. W związku z tym jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny aby przyjąć, że J. P. był uprawniony do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego nr działek [...] i [...] organ obowiązany jest ustalić, że był on jedynym posiadaczem tych działek. Jednakże jak wskazano na wstępie akta sprawy okoliczności tej jednoznacznie nie dowodzą. Z danych zawartych w księdze wieczystej wynika, iż grunt ten stanowi własność gminy – po komunalizacji. Brak jest natomiast danych na jakiej podstawie sporne działki stały się własnością Skarbu Państwa oraz jaki był następnie stan władania tą nieruchomością. Nie wiadomo zatem kiedy i na jakiej podstawie Skarb Państwa stał się właścicielem gruntu i budynków, oraz na jakiej podstawie i od kiedy były one w samoistnym posiadaniu J. P. Istotnym zwłaszcza jest ustalenie czy był on wyłącznym posiadaczem gruntu i budynków, czy też były one także w posiadaniu jego matki G. C., jak w toku całego postępowania podnosiła skarżąca. Za uzasadnieniem Sądu kasacyjnego należy wskazać, że pomocnym do ustalenia tego stanu mogą być nie tylko dane ewidencyjne meldunkowe, lecz także dokumenty znajdujące się w Urzędzie Miasta świadczące o dacie wydania nieruchomości, realizacji obowiązku podatkowego, prowadzeniu gospodarstwa rolnego, bądź zawieraniu umów w zakresie obowiązkowego ubezpieczenia budynków. W przypadku potwierdzenia, iż obowiązki te spełniał wyłącznie J. P., należy nadto ustalić jaki tytuł do zamieszkiwania w budynku przysługiwał jego matce, w czym pomocnymi mogą okazać się wyjaśnienia spadkobierczyni E. P., a także ewentualne dokumenty, jeżeli znajdują się w jej posiadaniu, lub w posiadaniu organów Gminy. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na prawidłowe ustalenie czy skarżącej przysługuje w tej sprawie przymiot strony, która legitymację do podważenia ostatecznej decyzji wywodzi z tytułu dziedziczenia po matce G. C., zmarłej w 1996 r., która według skarżącej była w posiadaniu spornej nieruchomości. Dopiero w zależności od ustaleń jakie prawa do nieruchomości przysługiwały G. C. organ rozważy, czy skarżąca J. P. jako jej spadkobierczyni może skutecznie domagać się weryfikacji decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. Nadto w sytuacji uznania, że skarżącej przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu Kolegium uwzględniając poglądy doktryny i judykatury rozważy dziedziczny charakter posiadania, zwłaszcza gdy ze stanem faktycznym związana jest sytuacja prawna lub "stan oczekiwania", co może także odpowiadać uprawnieniu z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z tych wszystkich względów, Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie II wyroku.