I OSK 840/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. – W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 829/11 w sprawie ze skargi J. P. – W. i K. V. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 829/11 oddalił skargę J. P. –W. i K. V. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. K. V. i J. P.-W. zwróciły się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o zwrot części wywłaszczonej działki nr [...] w obr. [...] stanowiącej obecnie fragment działki nr [...], położonej w obr. [...] Rzeszów - Nowe Miasto. Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]umorzył postępowanie w sprawie o zwrot w/w nieruchomości. W toku postępowania wyjaśniono, że część wywłaszczonej nieruchomości stanowi pas drogowy, na którym został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci ul. [...]. Na obszarze, którego zwrotu domaga się K. V. i J. P.-W., tj. na części działki [...], celu wywłaszczenia nie zrealizowano. Część ta nie została zajęta pod drogę publiczną i została zbyta przez Gminę Miasto Rzeszów. Prawo własności nabywcy do tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej wpisem z dnia 19 stycznia 1994 r. Działka ta stanowi aktualnie własność Spółki z o.o. S. Ponieważ wniosek stron obejmuje nieruchomości zbyte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) i prawo nabywcy zostało ujawnione w księdze wieczystej, to postępowanie o zwrot nieruchomości następcom prawnym osoby wywłaszczonej umorzono na podstawie art. 229 u.g.n. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek K. V. i J. P. –W. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 629/10. Sąd w kasacyjnym wyroku nakazał uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez zbadanie kwestii, czy toczące się uprzednio postępowanie administracyjne zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. ponownie utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy kierując się wytycznymi Sądu Administracyjnego ustalił, że w przeszłości toczyło się postępowanie administracyjne zakończone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...]marca 1993 r. Wojewoda uznał jednak, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi tożsamość rzeczy osądzonej. Za kluczowe znaczenie dla rozpoznania odwołania Wojewoda uznał fakt, że działka nr [...]odpowiadająca dawnej działce nr [...], została zbyta przez Gminę Miasto Rzeszów aktem notarialnym zawartym dnia 28 lipca 1993 r. na rzecz Spółki z o.o. S. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z tego względu, stosownie do art. 229 u.g.n., postępowanie dotyczące zwrotu działki stało się bezprzedmiotowe. Skargę na opisaną decyzję Wojewody Podkarpackiego złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. P.-W. oraz K. V. Ich zdaniem, decyzja Wojewody jest bezpodstawna i krzywdząca. Nieruchomość została sprzedana bez zgody spadkobierców byłego właściciela. Prawo do własności nie ulega przedawnieniu. Rozwiązanie zaistniałego problemu jest łatwe i możliwe, poprzez rekompensatę finansową lub przydział innej działki na terenie miasta Rzeszowa. Wojewoda Podkarpacki wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz obowiązujące przepisy nie dają podstaw do uwzględniania zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem, podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka określona w art. 229 u.g.n., która wyklucza możliwość zwrotu wywłaszczonych działek nawet wtedy, kiedy istnieją pozytywne przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. (zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu). Decydujące znaczenia dla rozpoznania sprawy objętej skargą ma niekwestionowana przez strony postępowania okoliczność, że działka nr [...] odpowiadająca dawnej działce nr [...], aktem notarialnym Rep. A numer 6694/1993 z dnia 28 lipca 1993 r. została zbyta przez Gminę Miasto Rzeszów na rzecz Spółki z o.o. S. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Skoro zatem działka nr [...] została zbyta na rzecz osoby prawnej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. 1 stycznia 1998 r. i prawo to zostało ujawnione w dniu 19 stycznia 1994 r. w księdze wieczystej, to w takim stanie rzeczy trafne jest stanowisko orzekających organów, iż zaistnienie powyższego zdarzenia prawnego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi przeszkodę do zwrotu wywłaszczonych działek. Sąd zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, że zarzutów skargi nie da się pogodzić z nie budzącym wątpliwości unormowaniem zawartym w art. 229 u.g.n. Zaistnienie przesłanki określonej w tym przepisie powoduje, że badanie przesłanek określonych w art. 137 u.g.n. było zbyteczne. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) - Sąd skargę oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła J. P.-W., zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w sytuacji, gdy organy bezpodstawnie odstąpiły od zastosowania treści przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a tylko takie ustalenie pozwala na stwierdzenie, czy roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. w ogóle powstaje, co dopiero pozwala na ewentualne zastosowanie normy określonej w art. 229 u.g.n., 2) naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny całościowej oceny legalności wydanych decyzji i ograniczenie się jedynie do oceny okoliczności, które podlegały wyjaśnieniu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zgodnie z dyspozycją zawartą w wyroku kasacyjnym WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 629/10, a przez to zupełne pominięcie kwestii przerzucenia przez organy skutków niezgodnego z prawem zbycia nieruchomości podlegającej zwrotowi wyłącznie na byłego właściciela i braku podjęcia działań w celu doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami tej nieruchomości, 3) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organy wydające decyzje w sprawie wyjaśniły wszechstronnie stan faktyczny sprawy, zgodnie z normami określonymi w art. 7, art. 77 k.p.a. w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość podlegająca zwrotowi mogła zostać zbyta z naruszeniem prawa, a w związku z tym niewskazanie organom przez Sąd w trybie art. 153 p.p.s.a., że w dalszym postępowaniu winny w pierwszej kolejności ustalić, czy zostały zrealizowane określone w akcie notarialnym cele wywłaszczenia, a w przypadku gdyby doszło do ustalenia, że żaden z tych celów nie został zrealizowany, powinny podjąć działania zmierzające do przywrócenia stanu, w którym ponownie Skarb Państwa lub gmina byłaby właścicielem nieruchomości, zawieszając jednocześnie prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej, skarżąca kasacyjnie – J. P.-W. oparła skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania – p.p.s.a. i k.p.a., powiązanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ze sformułowania podstaw kasacji i uzasadnienia zarzutów wynika, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji art. 136 i art. 137 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ich wzajemnych relacji. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie była decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - części wywłaszczonej działki nr [...] w obr. [...] stanowiącej obecnie fragment działki nr [...], położonej w obr. [...] Rzeszów - Nowe Miasto. O umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości zadecydowała jego bezprzedmiotowość związana ze zbyciem tejże nieruchomości przez Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) - roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Stosownie zaś do powołanego wyżej art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ratio legis przepisu art. 229 u.g.n. jest ochrona praw podmiotów – osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego, mająca na celu utrwalenie ujawnionych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawnorzeczowych. Jak wskazano w literaturze, spełnienie przesłanek zawartych w tym przepisie wywiera ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot (M. Gdesz w: S. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, s. 1064). Do przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje niezbędne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, 2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., 3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej. Wyżej wymienione przesłanki wyłączające istnienie roszczenia z art. 136 u.g.n. występują w rozpoznawanej sprawie. Z zebranego przez organy administracji publicznej materiału dowodowego wynika bowiem, że działka nr [...], odpowiadająca dawnej działce nr [...], aktem notarialnym Rep. A numer 6694/1993 z dnia 28 lipca 1993 r. została zbyta przez Gminę Miasto Rzeszów na rzecz Spółki z o.o. S. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 19 stycznia 1994 r. Okoliczności te są bezsporne. W takiej sytuacji trafne jest stanowisko Sądu I instancji i podlegających jego kontroli organów, że zaistnienie powyższego zdarzenia prawnego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. 1 stycznia 1998 r.) stanowi przeszkodę do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Ponadto trzeba też podzielić pogląd Sądu I instancji, że zaistnienie przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. powoduje zbędność badania przesłanek zawartych w art. 137 u.g.n., a warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2009 r., I OSK 722/08 (Lex nr 507872) – z przepisu art. 229 u.g.n. wynika jednoznacznie, że nieruchomości wywłaszczone, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste, nie podlegają zwrotowi i to niezależnie od tego, czy stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku ustalenia zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n. przepisy art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają więc zastosowania. Podobny pogląd wyrażono w literaturze, wskazując, że wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych przesłanek określonych w art. 136 i 137 u.g.n. (tak: A. Prusaczyk w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1727). Powyżej przytoczone poglądy zasługują na akceptację. Tym samym nie można zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną, że zastosowanie normy z art. 229 u.g.n. powinno poprzedzać ustalenie, czy roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. w ogóle powstaje. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia zarówno w celowościowej jak i systemowej wykładni przepisu art. 229 u.g.n. Badanie przesłanek określonych w art. 136 i 137 u.g.n. i warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy istnieje formalna przeszkoda do zwrotu tej nieruchomości z art. 229 u.g.n., byłoby całkowicie bezprzedmiotowe. Wobec powyższego, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 229 u.g.n., należało uznać za nieuzasadniony. Tak samo za nieuzasadnione należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania – p.p.s.a. i k.p.a., których to naruszenie skarżąca upatruje w pominięciu kwestii niezgodnego z prawem zbycia wywłaszczonej nieruchomości i braku podjęcia działań mających na celu doprowadzenie do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót staną się właścicielami tej nieruchomości. Także w tej kwestii decydujące znaczenie ma bowiem zaistnienie przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. Istotnie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje wyraz pogląd, że w przypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość nie może być zwrócona, ponieważ nie znajduje się we władaniu ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, organ powinien przez podjęciem rozstrzygnięcia co do jej zwrotu zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., celem ewentualnego wezwania strony w trybie art. 100 § 1 k.p.a. o wystąpienie do sądu powszechnego z powództwem zmierzającym do zakwestionowania ważności umowy, na podstawie której własność przedmiotowej nieruchomości została zbyta na rzecz osoby trzeciej (por. wyrok NSA z dnia 20.12.2007 r., I OSK 1879/06 i z dnia 29.08.2006 r., I OSK 879/05 – opubl. w CBOSA). Stanowisko powyższe nie może jednak znaleźć zastosowania w okolicznościach sprawy niniejszej, gdyż przedmiotowa nieruchomość została zbyta przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, na rzecz osoby trzeciej, której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zatem, jak wyżej wskazano, zaistnienie przesłanek określonych w art. 229 u.g.n., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, powoduje, że poprzedniemu właścicielowi roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w ogóle nie przysługuje. Skutkuje to nie tylko bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu takiej nieruchomości, ale i powoduje, że bezprzedmiotowe byłoby również w takiej sytuacji zawieszenie tegoż postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (tzw. zagadnienie wstępne) celem ewentualnego doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość znajdowałaby się na powrót we władaniu Skarbu Państwa lub gminy. Warto w tym miejscu zauważyć, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego został wyrażony pogląd, iż nie jest nieważna umowa, na podstawie której wywłaszczona nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nawet zawarta z naruszeniem przepisów normujących zwrot nieruchomości zbędnych dla celów wywłaszczenia, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, czyli w sytuacji wystąpienia okoliczności objętych hipotezą normy z art. 229 u.g.n. (wyrok SN z 21.06.2007, IV CSK 81/07, OSNC-ZD 2008/2/40). Z kolei, w innym swoim wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, że treść przepisu art. 229 u.g.n. przemawia przeciwko uznaniu umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego za nieważną z racji jej zawarcia po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której ustanowiono to prawo (wyrok SN z 20.10.2010 r., III CSK 22/10, Lex nr 852658). Powyższe orzeczenia Sądu Najwyższego dodatkowo jeszcze uzasadniają pogląd, że zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy ustalono zaistnienie przesłanek zawartych w art. 229 u.g.n., powodujących bezprzedmiotowość tego postępowania, byłoby bezcelowe. Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną udzieloną przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, do którego pełnomocnik winien zwrócić się w tym zakresie.