II SAB/Gd 54/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Starosty w sprawie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do udzielenia informacji publicznej żądanej przez T. P. wnioskiem z dnia 24 marca 2011 r. bądź wydania decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty Wejherowskiego na rzecz skarżącego T. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 24 marca 2011 r. T. P., powołując się na prawo dostępu do informacji publicznej, zwrócił się do Starosty W. o udzielenie informacji o wysokości średniego odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) w latach 2009 i 2010 dla miasta R. oraz ewentualnie dostarczenia mu zestawień dotyczących odszkodowań, wraz z wyszczególnieniem dat ich przyznania, adresów oraz cen metra kwadratowego. W pisemnej odpowiedzi z dnia 20 kwietnia 2011 r. organ odmówił udzielenia takiej informacji, wskazując, że nie jest to informacja publiczna, bowiem odszkodowanie jest ustalane w drodze decyzji administracyjnej, skierowanej do indywidualnie oznaczonego adresata. T. P. w dniu 5 maja 2011 r. wniósł do Wojewody odwołanie "od decyzji Starosty W. z dnia 20 kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej". Wojewoda uznał się za niewłaściwego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i odesłał akta sprawy do Starosty W., wskazując, iż starosta winien pouczyć wnioskodawcę o prawnych możliwościach kwestionowania zajętego stanowiska. W związku z powyższym, w dniu 9 czerwca 2011 r. skarżący zwrócił się do organu z prośbą o przesłanie mu stosownego pouczenia o możliwości złożenia środka odwoławczego na odmowę udostępnienia przez Starostę W. informacji publicznej z dnia 20 kwietnia 2011 r. Pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. organ ponownie poinformował skarżącego, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, więc nie mają zastosowania środki odwoławcze przewidziane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). T. P. pismem z dnia 14 lipca 2011 r. wniósł o wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w trybie k.p.a. Organ w odpowiedzi, pismem z dnia 19 lipca 2011 r. ponownie udzielił wyjaśnień wskazując, że żądana informacja nie należy do kategorii informacji publicznej, a co za tym idzie, odmowa jej udostępnienia nie podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem przepis art. 16 ustawy nie znajduje zastosowania. T. P. wniósł skargę na bezczynność Starosty W. w udzieleniu informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie Starosty W. do udostępnienia informacji, o które wnioskował, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na treść art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym osoby fizyczne mają uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych. Dokument urzędowy oznacza zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy. Według skarżącego decyzja jest dokumentem urzędowym, który został podpisany przez funkcjonariusza publicznego. W konsekwencji, jedyną podstawą do odmowy udzielenia informacji mogą być ograniczenia wynikające z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które w przedmiotowej sprawie nie zachodzą. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy zakazuje wprost ograniczania dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu sądowym bądź administracyjnym, jeśli przedmiot postępowania dotyczy władz publicznych, podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne (w zakresie wynikającym z tych funkcji). Dopuszczalne ograniczenia dostępu do informacji publicznej w zakresie toczących się postępowań sądowych i administracyjnych nie obejmuje również kwestii związanych z organizacją i pracą organów prowadzących postępowanie (art. 5 ust. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W odpowiedzi na skargę Starosta W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności Starosty W.. T. P. zwrócił się bowiem o udostępnienie informacji, która nie stanowiła informacji publicznej. Skarżącemu udzielono kilkakrotnie wyczerpujących wyjaśnień w tej sprawie. Skarżący domagał się udzielenia informacji o wysokości odszkodowań ustalonych za przejście na rzecz zarządcy drogi własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz wglądu do decyzji administracyjnych ustalających takie odszkodowania. Organ wskazał, iż wbrew stanowisku skarżącego, ustalenie, że decyzja administracyjna stanowi dokument urzędowy, nie przesądza o możliwości jej udostępnienia w trybie ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu, fakt, że decyzja administracyjna ustalająca odszkodowanie za przejście własności nieruchomości pod drogę publiczną, jest dokumentem urzędowym, nie oznacza automatycznie możliwości wglądu do takiego dokumentu. Przewidziane w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo wglądu do dokumentów publicznych dotyczy wyłącznie dokumentów zawierających informację publiczną. Tylko treść aktów administracyjnych zawierających informację publiczną podlega udostępnieniu. Ustawa nie zawiera reguły, zgodnie z którą każdy dokument urzędowy traktowany jest jako informacja publiczna. Organ wskazał, iż decyzja o ustaleniu odszkodowania za utratę własności nieruchomości (przejście na własność zarządcy drogi wskutek decyzji administracyjnej) rozstrzyga indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Kwestia wysokości odszkodowania uzyskanego przez byłego właściciela nieruchomości nie jest informacją publiczną. Informacja taka dotyczy spraw majątkowych osoby fizycznej. Udostępnianie zamieszczonych w aktach administracyjnych dokumentów urzędowych byłoby możliwe pod warunkiem, że dotyczyły one sfery życia publicznego. Tego warunku nie spełniają decyzje o ustaleniu odszkodowania. Są to indywidualne sprawy administracyjne poszczególnych osób, dotyczące ich prywatnej sfery, a nie sprawy publiczne. Organ powołał się w tym zakresie na rozważania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2005 r., II SA 155/01, OSP 2002/6/78. Organ wskazał, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wydawanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej, lecz nie przewiduje formy decyzji dla odmowy udzielenia informacji, niestanowiącej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący zwrócił się do Starosty W. o udzielenie informacji o wysokości średniego odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz. U z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) w latach 2009 i 2010 dla miasta R.. Żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Zgodnie z definicją pojęcia "informacja publiczna" określoną w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 78/07 www.cbois.nsa.gov.pl). Żądana przez skarżącego informacja dotyczy treści rozstrzygnięć (decyzji administracyjnych) ustalających odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa pod drogi publiczne. Wydana w toku postępowania administracyjnego decyzja organu administracji publicznej o ustaleniu odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi informację publiczną. Jest to bowiem decyzja wytworzona przez władzę publiczną, dotycząca świadczenia wypłacanego z majątku publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż decyzje wydawane w indywidualnych sprawach administracyjnych stanowią informację publiczną. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r. II OSK 812/05 wskazano, iż "akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną. Inną natomiast kwestią jest dostęp do niektórych danych w nich zawartych. A zatem jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą." (Lex nr 236465) Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r. syg. IV S.A./Po 625/07 (Lex Nr 4600751), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. II SAB/Lu 19/06 (Lex Nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r. syg. IV S.A./Wa 221/04 (Lex Nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r. syg. II SAB/Bk 36/08 (Lex Nr 146742). Zaznaczyć przy tym należy, iż skarżący występując z żądaniem udostępnienia informacji o średniej wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne w latach 2009 i 2010, domagał się w istocie udzielenia mu informacji przetworzonej, albowiem organ celem jej udzielenia musiałby dokonać odpowiednich zestawień i porównań, w oparciu o dane znajdujące się w jego posiadaniu. Udostępnienie informacji publicznej realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej, natomiast w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej ustawa przewiduje załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Wynika to z art. 16 ust. 1 ustawy, stanowiącego, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Starosta W. jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Starosta W., kwestionując zasadność stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie ze względu na brak charakteru informacji publicznej żądanej informacji, nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem ani też nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji. Organ pozostaje więc bezczynności w rozpoznaniu wniosku w formach przewidzianych ustawą, toteż Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązał Starostę W. do rozpatrzenia wniosku T. P. z dnia 24 marca 2011 r., bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu naruszałaby prawo w sposób rażący wówczas, gdyby organ nie ustosunkował się do wniosku, przekraczając znacznie termin rozpoznania wniosku przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy. Organ w niniejszej sprawie odmówił udzielenia informacji w nieodpowiedniej formie, pozostając w błędnym przeświadczeniu o niepublicznym charakterze informacji, której domagał się skarżący. Organ rozpoznał jednak złożony wniosek, bezczynność organu nie wynikała z lekceważenia przepisów dotyczących terminów rozpoznania spraw, lecz błędnej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Starosty W. na rzecz T. P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.