IV SA/Wr 504/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), , Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi "W." sp. z o.o. z siedzibą w L. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 29 stycznia 2010 r. nr XXXVIII/224/10 w przedmiocie uchwalenia Statutu Uzdrowiska P. Z. oddala skargę. Rada Miejska w Niemczy uchwałą nr XXXVIII/224/10 z dnia 29 stycznia 2009 roku w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska Przerzeczyn Zdrój (Dz. U. Woj. Dolnośląskiego z 2010 r., Nr 60, poz. 923) wydaną na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o samorządzie gminnym oraz na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 167, poz. 1399 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym, uchwaliła statut uzdrowiska Przerzeczyn – Zdrój. W postanowieniach 4 § załącznika do wyżej wymienionej uchwały organ stanowiący zawarł między innymi regulację dotyczącą stref ochronnych dla uzdrowiska, wskazując, że granica strefy "B" ochrony uzdrowiskowej przebiega: - od północy - od pkt B1, znajdującego się na ul. Niemczańskiej w płn.-zach. narożniku działki 247, biegnie na wsch. granicami działek 247, 251, 252, 254/1, 255, 256 do działki 259/26, pkt B2, skąd skręca na płn. i granicami działek 259/26, 259/27 dochodzi do płn.-zach. narożnika działki 259/27, pkt B3, skąd skręca na wsch. i granicą działki 259/27 dochodzi do drogi (działka 214), pkt B4, przecinając drogę dochodzi do działki 211, dalej biegnie na wsch. granicą działki 211 do granicy działki 146, pkt B5, granicą działki 146 dochodzi do jej płn.-wsch. narożnika pkt B6 - od wschodu - od pkt B6, skraca na płd. i granicą działki 146, dochodzi do ul. Spacerowej, pkt B7, przecinając tę ulicę dochodzi do działki 180/1 i granicą tej działki biegnie na płd. dochodzi do działki 267/1 (potok, dopływ Ślęzy), następnie skręca na płd.-zach. i granicą działki 267/1 dochodzi do rzeki Ślęzy, pkt B8, przecina rzekę Ślęzę i dochodzi do działki 203/8 i dalej biegnie na płd. granicami działek 203/8, 200/9 dochodzi do działki 200/3, dalej biegnie na płd. granicami działek 200/3, 200/8, 200/13, 200/9 dochodzi do płd.-wsch. narożnika działki 209 pkt B9, - od południa - od pkt B9, skręca na zach. i granicami działek 209, 166, 165, 164 dochodzi do drogi krajowej nr 8 (płd.-zach. narożniki działki 164), pkt B10, - od zachodu - od pkt B10 biegnie na płn. droga krajową, a następnie ul. Niemczańską do pkt wyjściowego B1. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi wniesionej przez "W" spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z/s w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której domagała się ona stwierdzenia nieważności tej uchwały. Skarga została oparta na zarzucie naruszenia : -art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju, - art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady wolności działalności gospodarczej, - art. 21 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie prawa własności. Ponadto skarżąca spółka zaskarżonej uchwale zarzuciła: - ukształtowanie strefy ochronnej "B" uzdrowiska z naruszeniem i ograniczeniem jej prawa własności w sposób uniemożliwiający korzystanie z nieruchomości w sposób przewidziany w studium zagospodarowania, obowiązującym w dacie zakupu nieruchomości przez skarżącego, - bezzasadne i nie znajdujące uzasadnienia w konieczności ochrony uzdrowiskowej, powiększenie, w stosunku do obowiązującego poprzednio tymczasowego statutu uzdrowiska, strefy ochronnej "B". - brak uzasadnienia w zaskarżonej uchwale potrzeby ukształtowania obszaru strefy ochronnej "B", a w szczególności nie wskazanie jakie przesłanki leżały u podstaw jej powiększenia w stosunku do obowiązującej poprzednio. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wywodziła, że jest właścicielem działki o numerze 165, położonej w obrębie miejscowości Przerzeczyn-Zdrój, która to działka została w spornej uchwale uznana za część składową strefy ochronnej "B". W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy działka ta była określona jako teren kopalniany, w którym była możliwa działalność polegająca na wydobywaniu kopalin. Według spółki w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jedynie lakonicznie wskazano, że strefa "B" stanowi otulinę strefy "A" i ma na celu kształtowanie warunków środowiskowych uzdrowiska. Na obszarze "B" powinny znajdować się obiekty przeznaczone dla kuracjuszy oraz przestrzenie przeznaczone dla obsługi uzdrowiska i mieszkańców. Wspomniane funkcje strefy ochronnej "B" nie uzasadniają - w ocenie Spółki - rozciągnięcia strefy na działkę stanowiącą jej własność. Jest ona pozostałością po eksploatowanym w latach 60-tych kamieniołomie i nie istnieje żadna możliwość lokalizowania tamże obiektów przeznaczonych dla kuracjuszy. Zdaniem Spółki uchwała narusza konstytucyjne prawo działalności gospodarczej, bowiem przed nabyciem gruntu zaświadczano w formie przepisanej prawem, że grunt jest przeznaczony do działalności górniczej, mimo funkcjonującego uzdrowiska. W konkluzji strona skarżąca wskazała, że jako właściciel nieruchomości, którą nabyła z zamiarem prowadzenia działalności wydobywczej posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały w trybie przewidzianym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna Rada Miejska w Niemczy wniosła o jej oddalenie , przyznając , że skarżąca spółka jest właścicielem działki nr 165 o powierzchni 7.0630 m2 , którą nabyła w 18 maja 2008 r. od osoby fizycznej. W obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego Przerzeczyna-Zdroju działka nr 165 przeznaczona była pod tereny powierzchniowej eksploatacji surowców mineralnych. Obecnie brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a dla tej nieruchomości nie ustalono warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Dalej wskazała, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Przerzeczyn-Zdrój uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Nr XXV/163/2001 z dnia 29 czerwca 2001 r., działka nr 165 obręb Przerzeczyn-Zdrój leży w obszarze aktywności społeczno-przemysłowej, zapisana pod symbolem II C oraz na terenie gospodarczo-przemysłowym (w tym przemysł wydobywczy) i zapisana pod symbolem 6/6 a. Obecnie trwają prace planistyczne nad zmianą studium oraz przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Przerzeczyn - Zdrój. Organ wyjaśnił, że do uchwalenia statutu uzdrowiska Rada została zobowiązana postanowieniami artykułu 59 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 167 poz. 1399 ze zm.). Uchwalenie statutu poprzedziło wykonanie operatu uzdrowiskowego oraz uzyskanie decyzji Ministra Zdrowia. Operat przesłany do Ministra Zdrowia w dniu 4 marca 2009 r. został uzupełniony zgodnie z wytycznymi Ministra Zdrowia, według których szczególności granice strefy A i B należy - w myśl artykułu 33 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym - wyznaczyć zgodnie z liniami dróg, ulic, potoków i innych trwałych punktów w terenie, a w przypadku ich braku granice strefy należy określić zgodnie z granicami działek, których nie należy dzielić. Granic nie można wyznaczać przy pomocy linii prostych, odcinków łuków, linii biegnących przez działki. W związku z tym granice obszaru uzdrowiskowego zostały tak wytyczone, aby spełnić warunki określone w art. 33 ustawy, tzn. pokrywają się z granicami administracyjnymi gminy. Z tych względów działka nr 165 została włączona do strefy B ochrony uzdrowiskowej. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 364/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę spółki "W" na przedmiotową uchwałę, z tym uzasadnieniem, że skarżąca spółka nie ma legitymacji prawnej do wniesienia skargi , albowiem nie wskazała aktu prawnego, który przyznawałaby jej określone prawa, naruszone zaskarżoną uchwałą. Wobec tego skarżąca spółka nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia , a więc przesłanki zaskarżenia wynikającej z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego , w której "W" sp. z o.o. z/s w L. zarzuciła naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w stwierdzeniu, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu wskazanej powyżej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 575/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 364/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że skarżąca spółka posiada w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, polegający na możliwości kwestionowania w postępowaniu sądowo-administracyjnym uchwały Rady Miejskiej w Niemczy z dnia 29 stycznia 2010 r., podjętej w przedmiocie statutu Uzdrowiska Przerzeczyn – Zdrój. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt posiadania przez skarżącą spółkę tytułu własności nieruchomości, tj. działki o numerze 165, położonej w obrębie miejscowości Przerzeczyn-Zdrój, która to działka została w spornej uchwale uznana za część składową tzw. strefy ochronnej "B", świadczy w tej konkretnej sprawie o posiadaniu interesu prawnego do kwestionowania wspomnianego aktu prawa miejscowego Rady Miejskiej w Niemczy. Skarżąca spółka nabyła tę konkretną działkę z zamiarem prowadzenia na niej działalności wydobywczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawę dla wywodzenia interesu prawnego skarżącej spółki, który został naruszony na skutek podjęcia spornej uchwały, stanowi w tym przypadku art. 64 ust. 3 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Przy czym istotne znaczenie posiada w tym przypadku treść art. 8 ust 2. Konstytucji, który wskazuje, że Konstytucja jest najwyższym prawem w Rzeczpospolitej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Natomiast z art. 8 ustawy zasadniczej wynika wprost zasada bezpośredniego stosowania przepisów rangi konstytucyjnej. Oznacza to, że mogą one być samoistną podstawą do formułowania roszczeń (powództw i skarg) oraz innych żądań w zakresie ochrony określonych praw podmiotowych uczestników obrotu prawnego. W takim znaczeniu przepisy Konstytucji mogą również stanowić autonomiczną podstawę dla rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach rozpatrywanych zarówno przez organy administracji, jak też przez sądy administracyjne. Dodatkowo Sąd II instancji zwrócił także uwagę na to ,że ochrona prawa własności znajduje odbicie nie tyko w Konstytucji RP, ale także w art. 140 i następnych ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zdaniem Sądu II instancji wprowadzenie strefy ochronnej "B", zakazującej właścicielowi korzystania z rzeczy w określony sposób, tj. przez wydobycie kopalin, narusza interes prawny skarżącego , a więc spełnia warunki z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Strona przeciwna w piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2011 r. dodatkowo podniosła, że do zadań własnych gminy należą także zadania nałożone przepisami odrębnymi, w tym zadania wymienione w artykule 46 ust. 1 ustawy o leczeniu uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych . Ustanowienie Statutu uzdrowiska poprzedzone zostało wykonaniem czynności określonych w art. 33-42 tej ustawy. Wydzielając strefy ochronne uwzględniono indywidualne uwarunkowania środowiska i fakt, że część działki nr 165 będącą własnością skarżącego znajduje się na terenie obszaru i terenu górniczego Przerzeczyn dla złoża wód leczniczych. Status obszaru i terenu górniczego dla złoża wód leczniczych został ustanowiony na mocy decyzji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 22 czerwca 1973 r. Obszar górniczy Przerzeczyn dla złoża wód leczniczych wpisano do rejestru w dniu 7 października 1999 r. pod numerem: tom 5/1 lp28. Dalej podała, że w piśmie Ministerstwa Zdrowia MZ-OZU-520-17614-1/GR/09 z dnia 05.05.2009 r. opiniującym projekt operatu uzdrowiskowego dla uzdrowiska Przerzeczyn Zdrój zostały wskazane zasady wyznaczenia granic stref ochrony uzdrowiskowej. Wg tych wytycznych granice stref "A" i "B" należy wyznaczać zgodnie z liniami dróg, ulic, potoków i innych trwałych punktów w terenie. W przypadku braku tych elementów należy wykorzystać mapę ewidencji gruntów. Wówczas granice stref należy określić zgodnie z granicami działek ewidencyjnych, których nie należy dzielić. W tej sytuacji należało rozstrzygnąć, do której strefy włączyć działkę nr 165, która w części znajduje się w granicach terenu i obszaru górniczego (oba te obszary pokrywają się). Granice terenu wyznacza się dla każdej kopaliny na podstawie dokumentacji geologicznej i projektu zagospodarowania złoża. Zgodnie z decyzją Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 22 czerwca 1973 r. o utworzeniu obszaru górniczego "Przerzeczyn" dla złoża wód leczniczych w Przerzeczynie, województwo wrocławskie, obszar ten użytkuje "Uzdrowisko Przerzeczyn". W zaistniałych uwarunkowaniach Rada Miejska nie mogła włączyć działki nr 165 do strefy "C" ochrony uzdrowiska, ponieważ doprowadziłoby to do paradoksalnej sytuacji, tj. ustawienia zewnętrznej ostatniej strefy ochrony uzdrowiska, chroniącej strefę pośrednią i bezpośrednią, w granicach eksploatowanego obszaru i terenu górniczego za eksploatacje, którego odpowiedzialny jest działający już od dawna podmiot. Zasada prowadzenia granic stref ochrony uzdrowiskowej, w szczególności stref "A" i "B" po granicach nieruchomości (działek gruntu), jest tym bardziej zasadna, że strefy te musza mieć jednoznaczne określenie, ponieważ rozgraniczają obszary o zróżnicowanym wykorzystaniu w lecznictwie uzdrowiskowym. Ustalenia te w konsekwencji musza być przeniesione do planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie również należy ustalać jednoznacznie przeznaczenie poszczególnych terenów i nieruchomości. Rada ustalając katalog czynności zabronionych w poszczególnych strefach nie wykroczyła poza zakres określony w art. 38 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej. Wykorzystanie i ochrona naturalnych surowców leczniczych jest podstawą funkcjonowania uzdrowiska a powierzchniowa eksploatacja surowców naturalnych sjenitów, amfibolitów i gnejsów zakłóciłaby działalność uzdrowiska. Strona przeciwna na poparcie swoich twierdzeń, że działka nr 165 jest usytuowana w granicach obszaru górniczego "Przerzeczyn" ustalonego Decyzją Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 22 czerwca 1973 r. dla złoża wód leczniczych przedłożyła mapę granic obszaru i terenu górniczego "Przerzeczyn". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według art. 147 § 1 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy , stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wobec tego sąd uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego terenowych organów administracji publicznej lub inne akty generalne organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, stwierdza ich nieważność całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne prawem jest nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie zatem z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym o tym, czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Kontrolując zatem zaskarżoną uchwałę sąd – stosownie do art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy i działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów rozpatrywanej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć , że po raz drugi jest ona przedmiotem osądu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, któremu Naczelny Sąd Administracyjny przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wymaga też podkreślenia ,że Sąd , któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, związany jest bowiem wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, o czym stanowi przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.). Przy czym wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie można zatem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przytoczony wyżej przepis determinuje postępowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który nie posiada już, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może dokonać odstępstw od wskazań co do dalszego postępowania. W rozpatrywanej sprawie Sąd kasacyjny krytykując w aspekcie prawnym pierwotnie wydane orzeczenie przez Sąd I instancji wyraził pogląd, że podstawę prawną dla wywodzenia interesu prawnego skarżącej spółki, który został naruszony na skutek podjęcia spornej uchwały stanowi art. 64 ust. 4 Konstytucji RP. Stwierdzenie powyższego oznacza to, że poza rozważaniami Sądu I instancji – wobec przesądzenia tej kwestii przez Sąd odwoławczy - pozostaje ocena dopuszczalności wniesienia skargi powszechnej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wykazanie spełnienie przez skarżąca spółkę przesłanki posiadania przez nią interesu prawnego , warunkującej kwestionowanie w postępowaniu sądowo-administracyjnym zaskarżonej uchwały. Wymaga jednak podkreślenia, że przesłanki , od których uzależniona jest legitymacja skargowa do wniesienia skargi powszechnej w trybie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygniecie Sądu . Na uwzględnienie bowiem skargi w żaden sposób nie wpływa fakt naruszenia interesu prawnego skarżącego , a jedynie obiektywna niezgodność zaskarżonej uchwały z obowiązującym prawem. Dokonując zatem oceny zgodności z prawem zakwestionowanej uchwały należy stwierdzić, że istota sporu między stronami dotyczy tego, czy Rada Gminy z naruszeniem i ograniczeniem prawa własności skarżącej spółki umieściła należącą doń nieruchomość w strefie ochronnej uzdrowiskowej "B" , co wynika § 4 ust. 2 lit. b załącznika do zaskarżonej przez spółkę uchwały , a w konsekwencji obarczyła ją – jako właściciela działki położonej w strefie ochronnej "B" - zakazem pozyskiwania surowców innych niż naturalne surowce lecznicze , o czym mowa w § 5 ust. 2 pkt 5 załącznika do tej uchwały. Ocena zasadności skargi wymaga więc przytoczenia przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 167 poz. 1399 ze zm.), której art. 59 ust.3 stanowił podstawę materialno-prawną zakwestionowanej przez spółkę uchwały. Stosownie do tego przepisu , gmina , o której mowa w ust.2 , jest obowiązana do uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska i przedłożenia ministrowi właściwemu do spraw zdrowia , w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z kolei ustęp 2 tegoż przepisu przewiduje, że gmina właściwa ze względu na położenia uzdrowiska jest obowiązana w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy do sporządzenia i przedłożenia ministrowi właściwemu do spraw zdrowia operatu uzdrowiskowego i uchwalenia statutu uzdrowiska, o którym mowa w ustawie. W badanej sprawie nie budzi wątpliwości charakter prawny statutu uzdrowiska jako aktu prawa miejscowego, gdyż przedmiotem regulacji w nim zawartej jest ustanowienie generalnych nakazów lub zakazów adresowanych do abstrakcyjnie określonych adresatów, będących podmiotami zewnętrznymi wobec administracji. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 807/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje powyższy pogląd. Wobec tego skoro statut uzdrowiska jest aktem prawa miejscowego trzeba mieć na względzie przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji zaliczający akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zatem zarówno przepisy Konstytucji jak i ustawy o samorządzie gminnym nie wymagają, tak jak wymaga to art. 92 Konstytucji w stosunku do rozporządzeń, aby w upoważnieniach do ustanowienia aktu prawa miejscowego zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania, za pomocą przepisów prawa miejscowego, stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r. sygn. III SA 1721/99, OwSS 2000/4/114, wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). W tym miejscu wypada również zwrócić uwagę na to, że "zgodnie (...) z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ustawach upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może przybierać dwojaki charakter: 1) ustawa reguluje sama treść danej materii, upoważniając organ wydający przepis prawa miejscowego do uregulowania samego trybu wykonania; 2) ustawa w określonym przedmiocie i w określonych granicach - upoważnia organ do samodzielnego uregulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Upoważnienie więc do stanowienia przepisów prawa materialnego może być generalne." ( wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r. sygn. I OSK 326/06 (Lex nr 236575). W przypadku stanowienia statutu uzdrowiska mamy do czynienia z drugą z wymienionych wyżej sytuacji. Upoważnienie dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest statut uzdrowiska, zawarte zostało w art. 41 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, wedle którego rada gminy , po uzyskaniu decyzji, o której mowa w art.40 ust.2 , uchwala , na podstawie operatu uzdrowiskowego , statut uzdrowiska (..). Art. 41 ust. 2 cytowanej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym normuje przedmiot regulacji statutowej, stanowiąc, że " Statut uzdrowiska lub statut ochrony uzdrowiskowej zawiera w szczególności: 1) nazwę uzdrowiska lub nazwę obszaru ochrony uzdrowiskowej i jego granice, 2) określenie stref ochronnych, o których mowa w art. 38 ust. 1, wraz z określeniem koniecznych do zachowania obszarów biologicznie czynnych, oraz określenie czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych (...)". Zatem już z regulacji przytoczonego wyżej pkt 2 ust. 2 art. 41 ustawy wynika, że ustawodawca nie ogranicza regulacji statutowej wyłącznie do przestrzennego wyznaczenia stref ochronnych. Rada gminy otrzymała bowiem kompetencję do określenie czynności zabronionych w określonych przestrzennie strefach ochronnych. Trzeba podkreślić, że kompetencja do ustanowienia aktu prawa miejscowego nie upoważnia rady gminy wyłącznie do przepisania regulacji ustawowej. Przepis ten, normując przedmiot regulacji statutu uzdrowiska, stanowi zatem o określeniu czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych. Przyznanie radzie gminy kompetencji do określenia czynności zabronionych w strefach ochronnych oznacza, że ustawowa regulacja zakazów w art. 38 ust. 1 nie wyłącza regulacji statutowej. Rolą statutu danego uzdrowiska jest dokonanie indywidualizacji zakazów w zależności od indywidualnych uwarunkowań danego uzdrowiska (art. 39 i art. 40 powołanej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym). Indywidualne uwarunkowania uzdrowiska mają zatem znaczenie dla określenia zakazów obowiązujących w poszczególnych strefach ochronnych i o ich zakresie rozstrzyga rada gminy uchwalając statut uzdrowiska. Należy zatem uznać, że statut nie ogranicza się jedynie do wyznaczenia przestrzennego poszczególnych stref uzdrowiska, a moc zakazów dotyczących poszczególnych stref uzdrowiska nie wynika wyłącznie z art. 38 ust. 1 tej ustawy, lecz z regulacji statutowej opartej na wyżej wymienionych przepisach ustawy (por. wyrok NSA z 10 lipca 2008 r., II OSK 807/07). Mając to na uwadze należy uznać, że katalog zakazów ustanowiony w statucie uzdrowiska nie musi i nie może stanowić prostego odwzorowania zakazów ustawowych. Statut uzdrowiska musi nawiązywać do rzeczywistych potrzeb i uwarunkowań występujących w konkretnym uzdrowisku i w odniesieniu do nich powinien ustalać takie zakazy, które są niezbędnie konieczne dla zapewnienia niepogarszania warunków środowiskowych czy leczniczych. Oznacza to ,że statut uzdrowiska nie powinien być jedynie prostym "przepisaniem" treści ustawy w zakresie obowiązujących w danych strefach zakazów, gdyż te zakazy i tak obowiązują z mocy samej ustawy. W związku z powyższym przy ocenie zaskarżonej uchwały trzeba przede wszystkim mieć na względzie procedurę opracowywania statutu uzdrowiska. A mianowicie - o czym była już mowa wyżej- gmina, która zamierza wystąpić o nadanie danemu obszarowi statusu uzdrowiska, w celu określenia możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na tym obszarze sporządza operat uzdrowiskowy (art. 39 ust. 1). W części opisowej operatu uwzględnia się między innymi określenie projektowanych stref ochronnych, o których mowa w art. 38 ust. 1, wraz z określeniem koniecznych do zachowania obszarów biologicznie czynnych oraz czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych (art. 39 ust. 4 pkt 4). Następnie gmina przesyła operat uzdrowiskowy ministrowi właściwemu do spraw zdrowia w celu potwierdzenia spełnienia warunków koniecznych do nadania statusu uzdrowiska przez obszar, dla którego sporządzono operat uzdrowiskowy (art. 40 ust. 1). Właściwy minister w oparciu o przesłany operat uzdrowiskowy w drodze decyzji potwierdza możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na obszarze, dla którego sporządzono operat (art. 40 ust. 2). Dopiero po uzyskaniu niniejszej decyzji rada gminy uchwala, na podstawie operatu uzdrowiskowego, statut uzdrowiska (art. 41 ust. 1). Z przedstawionej procedury opracowywania statutu uzdrowiska wynika, że istotnym jej elementem jest operat uzdrowiskowy. Zakres czynności zakazanych określany jest już w operacie. Zatem już na etapie opracowywania operatu następuje indywidualizacja zakazów w zależności od konkretnych uwarunkowań danego uzdrowiska. Skoro obszar uzdrowiska wydziela się w celu wykorzystania i ochrony znajdujących się na jego obszarze naturalnych surowców leczniczych (art. 2 pkt 3), zaś lecznictwo uzdrowiskowe prowadzone jest przy wykorzystaniu warunków naturalnych takich jak: właściwości naturalnych surowców leczniczych, właściwości leczniczych klimatu, mikroklimatu (art. 2 pkt 1), to dla określenia zakazów obowiązujących w strefach ochronnych znaczenie mają przede wszystkim indywidualne uwarunkowania danego uzdrowiska. Z materiału aktowego analizowanej sprawy wynika, że Gmina Przerzeczyn zadość uczyniła wszystkim wymienionym wyżej wymogom związanym z procedurą opracowania statutu uzdrowiska . Z pisma Ministerstwa Zdrowia z dnia 5 maja 2009r. nr MZ-OUZ-520-17614/GR/09 zawierającego uwagi i zastrzeżenia co do pierwotnie opracowanego przez stronę przeciwną operatu uzdrowiskowego wynika, że te uwagi dotyczyły między innymi przebiegu granic stref "A" i "B" . Według zaleceń Ministra Zdrowia " Granice stref "A" i "B" należy wyznaczyć zgodnie z liniami dróg, ulic, potoków i innych trwałych punktów w terenie. W przypadku braku tych elementów należy wykorzystać mapę ewidencyjną działek. Wówczas granice stref należy określić zgodnie z granicami działek ewidencyjnych , których nie należy dzielić" . Z przedstawionego Ministerstwu Zdrowia operatu uzdrowiskowego uzdrowiska Przerzeczyn – Zdrój ( wnioski końcowe) wynika, że "uwzględniono w nim i wyeliminowano wskazane przez Ministra Zdrowia nieprawidłowości w tymczasowym statucie , zwłaszcza dokonano wyliczenia powierzchni terenów zieleni i terenów biologicznie czynnych w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej oraz poszerzono przebieg strefy "B" ochrony uzdrowiskowej". W oparciu o przesłany przez gminę Niemcza operat uzdrowiskowym Minister Zdrowia decyzją z dnia 2 września 2009r. Nr MZ-OUZ-520-18762-1/WS/09 potwierdził możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na obszarze uznanym za uzdrowisko Przerzeczyn –Zdrój , utworzone na obszarze trzech stref ochronnych "A", "B" i "C" w graniach i wielkościach określonych w operacie uzdrowiskowym (str. 17 decyzji). W uzasadnieniu tej decyzji Minister Zdrowia stwierdził między innymi, że podstawową działalnością i najważniejszym źródłem przychodów w Przerzeczynie – Zdroju jest lecznictwo uzdrowiskowe na bazie własnych źródeł leczniczych (str. 8). Z ujawnionych okoliczności sprawy wynika , że należąca do strony skarżącej działka nr 165 jest usytuowana w granicach obszaru górniczego "Przerzeczyn" ustalonego Decyzją Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 22 czerwca 1973 r. dla złoża wód leczniczych . Strona skarżąca skutecznie nie podważyła powyższego faktu. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że "Statut uzdrowiska i określone w nim strefy ochrony uzdrowiskowej są kluczowym dla sprawnego działania uzdrowiska dokumentem gwarantującym prowadzenie na terenie miejscowości, posiadającej status miejscowości uzdrowiskowej gospodarki w sposób zachowujący walory lecznicze tego terenu, w szczególności leczniczych surowców naturalnych. W celu bezpośredniej ochrony środowiska naturalnego i walorów leczniczych uzdrowiska, integracyjną częścią statutu są określone w nim strefy ochrony uzdrowiskowej. Strefa "A" ochrony środowiskowej w uzdrowisku jest obszarem, w którym odbywa się proces leczniczy i stanowi najbliższe otoczenie obiektów i urządzeń leczniczych (...). Strefa "B" ochrony uzdrowiskowej tworzy otulinę ochronną dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej i ma na celu kształtowanie odpowiednich warunków środowiskowych uzdrowiska. Na tym obszarze powinny znajdować się obiekty przeznaczone do zamieszkiwania przez kuracjuszy ,takie jak sanatoria (...), pensjonaty, hotele, a także przestrzenie przeznaczone dla obsługi uzdrowiska i mieszkańców (...)". Z § 4 pkt 2 lit. b spornego statutu wynika, że granica strefy "B" ochrony uzdrowiskowej przebiega między innymi granicami działek 209, 166, 165, 164 i dochodzi do drogi krajowej nr 8. Z kolei w § 5 statutu określono czynności zabronione w poszczególnych strefach ochronnych uwzględnieniem normy zawartej w art. 38 ustawy , w której wyraźnie przewidziano katalog czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych uzdrowiska. Rada gminy określając poszczególne strefy ochronne w statucie uzdrowiska, przyporządkowała do każdej ze stref (oznaczonych literami "A", "B", "C") czynności uznane przez ustawodawcę za zabronione w konkretnej strefie. A zatem te konkretne "statutowe" czynności zabronione mieszczą się w katalogu czynności zabronionych określonych ustawowo w art. 38 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. W tym wypadku prawodawca lokalny ( rada gminy) uchwalając statut jako akt prawa miejscowego, a więc akt podustawowy, niesamoistny, o charakterze wykonawczym wobec ustawy, nie wyszedł poza zakres upoważnienia ustawowego. Ma zatem rację strona przeciwna , kiedy wywodzi ,że zakazy określone w statucie mieszczą się w granicach wynikających z ustawy. W tym miejscu zauważyć jednak należy ,że regulacja zakazów w art. 38 ust.1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym nie wyłącza statutowej regulacji zakazów, wynikających z indywidualnych uwarunkowań danego uzdrowiska. Zatem przepis art. 38 ust. 1 tej ustawy samodzielnie w pełni nie reguluje zakresu czynności zakazanych w poszczególnych strefach, co oznacza, że ustawa w art. 41 ust. 1 i 2 upoważnia radę gminy do samodzielnego uregulowania czynności zabronionych wynikających z indywidualnych uwarunkowań uzdrowiska (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. IIOSK 1990/10 ). W związku z tym gmina w swoim statucie może wskazać na potrzebę uwzględnienia szeregu wartości uznanych przez ustawodawcę za szczególnie istotne (m.in. wymagania dotyczące ochrony zdrowia , ochrony środowiska) i związaną z tym możliwość ograniczania prawa własności. Nie oznacza to wprawdzie dowolności we władztwie gminy , lecz w ramach zakreślonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności ( art.31 ust.3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w statutach gminy ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji wartości , które uznały za ważniejsze. Wprawdzie prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości , a jego ochrona stała się - zgodnie z art. 21 Konstytucji RP- jedną z zasad ustroju gospodarczego Państwa, to jednak zagwarantowanie prawa własności w art.21 Konstytucji RP nie oznacza , że jest ona nienaruszalna. Zgodnie z art.64 ust.3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza to istoty własności. A zatem prawo własności mimo, że podlega konstytucyjnej ochronie nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust.3 i art.31 ust.3 Konstytucji. Dlatego też dokonując oceny zaskarżonej uchwały należy uwzględnić przedstawiony kontekst konstytucyjny. Z postanowień § 5 przedmiotowego statutu wynika ,że określone w nim czynności zabronione mieszczą się w katalogu przewidzianym normą art. 38 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Skoro zatem podstawą do wprowadzenia przez radę gminy zakazów w poszczególnych strefach były wyłącznie normy zawarte w art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 38 tej powołanej wyżej ustawy, to wyprowadzenie tych zakazów wprost z przepisów ustawowych oznacza , że powoływanie przez skarżąca spółkę na postanowienia art. 21 ust.1 i art.64 ust.3 Konstytucji RP podważa trafność zarzutów skargi w tym zakresie. Ustawa zasadnicza przewiduje tego rodzaju sytuacje i dlatego nie wyklucza i nie zakazuje ingerencji w prawo własności . Tym bardziej ,że samodzielność gminy jako podmiotu wykonującego zadania publiczne jest również wartością chronioną i gwarantowaną konstytucyjnie ( art.165 ust.2 Konstytucji ) ,pod warunkiem działania na podstawie i w granicach prawa ( art.7 Konstytucji). Zdaniem Sądu zarówno uzasadnienie zakwestionowanej uchwały jak i redakcja postanowień spornego statutu świadczy o nie nadużywaniu samodzielności i władztwa gminy, lecz przeciwnie wskazuje na działanie w granicach prawa . Z procedury opracowania statutu uzdrowiska , a zatem z obowiązku sporządzenia operatu uzdrowiskowego wynika, że zakres czynności zakazanych określany jest w operacie , co oznacza dokonanie indywidualizacji zakazów w zależności od indywidualnych uwarunkowań danego uzdrowiska ( art.39 , art.40 powołanej wyżej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym ). Należy zatem ocenić, że wprowadzone przez Radę Gminy zakazy nie wykraczają poza ustawowo dopuszczalny zakres. Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że wzgląd na ochronę konstytucyjnego prawa własności , na zasadę zrównoważonego rozwoju ( art.5 Konstytucji RP) i wolność prowadzenia działalności gospodarczej ( art. 20 Konstytucji RP) nie pozwala na taką interpretację , wskazaną przez skarżąca spółkę , która pozwalałaby obejść ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej o określonym profilu w poszczególnej strefie ochronnej uzdrowiska. Przeciwnie określenie czynności zabronionych w strefach ochronnych uzdrowiska powinno nastąpić w taki sposób, by na terenie konkretnego uzdrowiska określono szczegółowe czynności zabronione w strefach ochronnych, w zakresie przewidzianym ustawą, w zależności od warunków danego uzdrowiska, po to, by zrealizowany został cel, czyli by zapewniona została prawidłowa działalność lecznictwa uzdrowiskowego. Skoro należąca do strony skarżącej działka nr 165 jest usytuowana w granicach obszaru górniczego "Przerzeczyn" złoża wód leczniczych uzdrowiska ,to oczywistą konsekwencją tego faktu jest konieczność określenia strefy ochronnej i takich zakazów, które umożliwiałyby wykorzystanie i ochronę znajdujących się na obszarze uzdrowiska naturalnych surowców leczniczych. Niezależnie od tego jedynie na marginesie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa , że w aktualnym stanie prawnym wprowadzonym ustawą z dnia 4 marca 2011 r.( Dz. U. Nr 73 poz. 390), która weszła w życie z dniem 7 lipca 2011 r. dodatkowo zaostrzono zakaz pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze i obecnie obejmuje on również strefę C ochrony uzdrowiskowej. Stanowi o tym art. 38a ustawy uzdrowiskowej dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. Rekapitulując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).