II GSK 1280/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 782/10 w sprawie ze skargi A., G., Białoruś na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. zasądza od A., G., Białoruś na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 782/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "A." w G., Białoruś, na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r., stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 1537 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W toku kontroli drogowej pojazdu marki M. o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki S. o numerze rejestracyjnym [...], przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2009 r. ustalono wykonywanie przez ten pojazd międzynarodowego transportu drogowego rzeczy z Białorusi do Włoch. Okazany przez kierowcę blankiet zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy nie został wypełniony w części dotyczącej daty pierwszego przekroczenia granicy, co zgodnie z objaśnieniem umieszczonym na rewersie zezwolenia skutkuje jego nieważnością. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 8000 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania "A.", decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 28 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: ustawa o transporcie drogowym) oraz lp.2.7 załącznika do ww. ustawy, a także treść art. 5 ust. 1 lit. b) w zw. z art. 12 umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych, wyjaśnił, iż wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu. Zezwolenie to winno znajdować się w pojeździe i być okazywane na żądanie organów kontrolnych. Główny Inspektor Transportu Drogowego pokreślił, iż zezwolenie jest blankietem limitowanym i wydawanym jednorazowo, za co pobierana jest stosowna opłata. Zezwolenie jest dokumentem urzędowym. Brak określenia na tym dokumencie osoby uprawnionej i pojazdu, którym wykonuje swe uprawnienia lub też daty pierwszego przekroczenia granicy, pozbawia ten "dokument" jakiejkolwiek mocy dowodowej. W ocenie organu brak wpisania do zezwolenia numeru rejestracyjnego pojazdu oraz daty pierwszego przekroczenia granicy pozbawia okazany egzemplarz istotnej treści, tzw. elementów kreatywnych, które składają się na istotę przyznanych praw przewoźnikowi zagranicznemu. Również na rewersie formularza zezwoleń wydawanych przez Ministra Infrastruktury w tzw. "postanowieniach ogólnych" został zamieszczony zapis: "Zezwolenie, w którym nie wypełniono rubryk 2, 3, 5 jest nieważne." Tym samym niewypełnienie rubryki nr 5 przez kierującego pojazdem skutkuje nieważnością pozwolenia, co traktowane jest w taki sposób, jakby kierowca nie posiadał go w ogóle. Uchylając zaskarżone decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał treść art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Wskazał również, że w sprawie zastosowanie znajdują art. 5 ust. 1 lit. b) w zw. z art. 12 umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Mińsku dnia 20 maja 1992 r., zgodnie z którymi przewozy mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwe władze umawiających się stron, przy czym winno ono znajdować się w pojeździe i być okazywane na każde żądanie organów kontrolnych. W ocenie Sądu, z powyższej umowy wynika tylko, iż kierujący pojazdem winien posiadać stosowne zezwolenie, nie mówi ona natomiast jakie są skutki jego niewypełnienia. W toku postępowania o ukaranie za brak zezwolenia organ powinien badać zatem, czy kontrolowany podmiot miał zezwolenie, o jakim mowa w art. 28 ust.1 ww. ustawy. Sąd podkreślił, że w sprawie jest niesporne, że przewoźnik zagraniczny okazał konkretny, oryginalny, wystawiony przez polski organ dokument zezwolenia uprawniający do jednorazowego wykorzystania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy nie określają wzoru blankietu zezwolenia ani nie precyzują treści "wymaganego zezwolenia", zatem poprzestanie na treści pochodzącej od organu, przy braku wskazówek co do jej uzupełnienia, w ogóle nie powinno być uznane za wadę, która pozbawia zezwolenie bytu prawnego i skutkuje nałożeniem kary za jego brak. Przepisy o charakterze administracyjnokarnym, a takimi są przepisy ustawy o transporcie drogowym, przewidujące kary pieniężne za określone naruszenia, muszą być stosowane przez organy administracji publicznej w sposób precyzyjny, tj. dokładnie odpowiadający normie prawnej bez stosowania wykładni rozszerzających, analogii lub domniemań. W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazał przepisu, który stanowiłby, iż nie jest ważne zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy niewypełnione w rubrykach 2, 3 i 5. Zdaniem Sądu I instancji, zapisy umieszczone w formie objaśnienia czy też pouczenia na rewersie zezwolenia nie stanowią normy prawnej i nie mogą być stosowane przez organy kontrolujące jako podstawa prawna stwierdzenia faktu wykonywania przewozu bez wymaganego zezwolenia i nałożenia kary. Objaśnienie jest instrumentem służącym wyjaśnieniu treści ustanowionych norm, natomiast nie może być sposobem rozszerzania regulacji zawartych w ustawie lub rozporządzeniu. Nie może też być postrzegane jako kreowanie warunku ważności tego zezwolenia, ponieważ nie koresponduje ono z warunkami zezwolenia ustalonymi w ustawie czy rozporządzeniu. Sąd stwierdził, że formuła taka nie może stanowić podstawy do uznania, że przewoźnik wykonuje przewóz bez zezwolenia i w następstwie tego do nałożenia, na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kary za wykonywanie przewozu bez wymaganego zezwolenia. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.), polegające na tym, że Sąd I instancji, rozpoznając sprawę, zastosował przy kontroli inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem; 2) naruszenie przepisów postępowania poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nietrafnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji nie wskazał przepisu, który stanowiłby, że nie jest ważne zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy niewypełnione w rubrykach 2, 3, 5, oraz że z faktu tego (niewypełnienia ww. rubryk dokumentu) wysunął zbyt daleko idące konsekwencje, podczas gdy organ dokonując swobodnej – aczkolwiek mieszczącej się w granicach wyznaczonych przez przepisy k.p.a. – oceny dowodów, przeprowadził prawidłową subsumcję tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod przepisy art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.7. załącznika do ustawy. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 28 ust. 1 i ust. 3, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o transporcie drogowym oraz art. 5 ust. 1 lit. a) i b), art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 2 umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Mińsku dnia 20 maja 1992 r. (dalej: Umowa), a w konsekwencji także niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 92 ust. 1 i lp. 2.7 złącznika do ustawy o transporcie drogowym, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że ustalenie przez organ faktu posiadania w pojeździe przez kierowcę podczas wykonywania międzynarodowego transportu drogowego niewypełnionego formularza (blankietu) zezwolenia nie stanowiło podstawy do uznania, że doszło do wykonywania transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia, a okazany dokument stanowił wymagane ww. przepisami zezwolenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz Umowy wynika, że zezwolenie jest ważne jedynie przez 1 rok oraz uprawnia jedynie do dokonania jednego przejazdu. Z uwagi na powyższe tak istotne jest ustalenie daty pierwszego przekroczenia granicy. Na każdy kolejny przewóz zagraniczny przewoźnik powinien legitymować się oddzielnym zezwoleniem. Niewskazanie daty pierwszego przekroczenia granicy prowadzi do sytuacji, w których ten sam przewoźnik zagraniczny pojazdem wskazanym w treści zezwolenia mógłby wykonywać nieograniczoną liczbę przejazdów w roku, na który dane zezwolenie jest przeznaczone. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, treść zezwolenia została zdeterminowana rodzajem uprawnienia jakie z niego wynika. Organ podkreślił, że niewskazanie daty przekroczenia granicy świadczy o tym, że okazanego zezwolenia nie można przypisać do kontrolowanego przejazdu. Strona wnosząca skargę kasacyjną odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a., podniosła, że Sąd I instancji wyszedł poza ramy dopuszczalnej kontroli orzeczeń organów administracji ze względu na ich zgodność z prawem. Analizując sprawę, dokonał jej oceny z punktu widzenia celowości i słuszności zastosowania sankcji określonej w przepisach art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i lp. 2.7. załącznika do ustawy, podczas gdy powinien dokonać analizy, czy ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie mieściła się w granicach swobodnej oceny dowodów, a jeśli tak, to czy poczynione przez organy ustalenia odpowiadały hipotezie norm prawnych wyrażonych w ww. przepisach ustawy o transporcie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (mylne rozumienie treści normy prawnej) lub niewłaściwe zastosowanie (ustalony stan faktyczny został błędnie uznany przez sąd za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym stosownie do art. 176 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano, wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, a zatem, co do zasady, w pierwszym rzędzie należałoby się odnieść do zarzutów procesowych; jednakże z uwagi na to, że strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wprost wiąże z błędną wykładnią prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut błędnej wykładni przepisów art. 28 ust. 1 i ust. 3, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ww. ustawy o transporcie drogowym oraz art. 5 ust. 1 lit. a) i b), art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 2 umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Mińsku dnia 20 maja 1992 r. (M.P. z 2001 r. Nr 46, poz. 743; zwanej dalej również "umowa" lub "umowa z Białorusią"). W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przyjął, iż z faktu niewypełnienia przez skarżącego przewoźnika ("A." z siedzibą w G., Białoruś) w okazanym władzom polskim zezwoleniu na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy rubryki dotyczącej daty pierwszego przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej organy wyciągnęły zbyt daleko idące wnioski, uznając, iż podmiot, który wykonuje opisany wyżej transport rzeczy w oparciu o takie zezwolenie w istocie wykonuje ten transport bez wymaganego zezwolenia. Powyższe okoliczności wskazują na to, że analizie należy poddać system unormowań regulujących materię wydawania zezwoleń i wykonywania międzynarodowego przewozu ładunków pojazdami samochodowymi między obu umawiającymi się stronami (Rządem RP i Rządem Republiki Białoruś) będącymi stronami wymienionej wyżej umowy międzynarodowej. W związku z tym należy przypomnieć, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli oraz w dacie podejmowania decyzji administracyjnej stanowił, iż "wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej." Przytoczony przepis prawa jednoznacznie wskazuje, że przewoźnik zagraniczny może wykonywać międzynarodowy transport drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem posiadania zezwolenia udzielonego przez ministra właściwego do spraw transportu. Warunek posiadania zezwolenia dotyczy zarówno przejazdu samochodowego załadowanego, jak i tzw. przejazdu na pusto (art. 28 ust. 3). Z cytowanego przepisu art. 28 ust. 1 wynika, że wymóg ten nie musi być spełniony w razie odmiennych postanowień zawartych w umowach międzynarodowych. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, w dacie dokonywania kontroli oraz w dacie wydawania decyzji administracyjnej obowiązywała umowa między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzona w Mińsku dnia 20 maja 1992 r. Zgodnie z postanowieniami tej umowy, przewozy ładunków między obu państwami lub w tranzycie przez ich terytoria mogą być wykonywane "jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej Umawiającej się Strony" (art. 6 ust. 1), które – stosownie do art. 6 ust. 2 – "właściwe władze Umawiających się Stron przekazują sobie wzajemnie." Należy też zauważyć, że zezwolenia na wykonywanie przewozów ładunków są wydawane "w granicach kontyngentów" ustalanych we wspólnym porozumieniu każdego roku przez właściwe władze Umawiających się Stron (art. 8 ust. 1), zaś kategorie zezwoleń, warunki i sposoby ich wykorzystywania są ustalane w protokole wykonawczym do umowy (art. 8 ust. 2). Ponadto należy zwrócić uwagę na uregulowania zawarte w art. 13 ust. 1 umowy, zgodnie z którym przewoźnicy jednej Umawiającej się Strony, jak również załogi pojazdów "powinny przestrzegać podczas swojego pobytu na terytorium drugiej Umawiającej się Strony przepisów prawnych obowiązujących na tym terytorium, dotyczących w szczególności przewozów i ruchu drogowego", a także w postanowieniach art. 14 (generalnie dotyczącego "naruszenia postanowień niniejszej umowy"), w którym stwierdzono, że "postanowienia niniejszego artykułu nie wykluczają sankcji przewidzianych w państwie, na którego terytorium naruszenie zostało popełnione" (art. 14 ust. 4). Z treści przytoczonych uregulowań wynika, że dla uzyskania uprawnienia do wykonywania przewozu ładunków (międzynarodowego transportu drogowego rzeczy) między obu państwami będącymi stronami ww. umowy lub w tranzycie przez ich terytoria konieczne jest uzyskanie przez określony podmiot - zagranicznego przewoźnika drogowego - stosownego zezwolenia. Ilość zezwoleń na przewozy ładunków między obu państwami lub w tranzycie przez ich terytoria jest w każdym roku limitowana, co wprost wynika z art. 8 ust. 1 (mówiącego, że zezwolenia są wydawane "w granicach kontyngentów ustalanych (...) każdego roku") w zw. z art. 6 ust. 2 stanowiącym, że zezwolenia (a ściślej, chodzi o jednostronnie podpisane i opatrzone pieczęcią jednej ze Stron blankiety zezwoleń) właściwe władze przekazują sobie wzajemnie. Uzyskanie zezwolenia stwarza podstawę do uzyskania stosownego uprawnienia przez konkretnego przewoźnika, które będą wykonywane przy użyciu konkretnego pojazdu samochodowego. Zakres tych uprawnień wskazuje na to, że zezwolenie dotyczy konkretnego przewozu wykonywanego przez konkretnego przewoźnika, który jako posiadacz tego zezwolenia winien je właściwie wypełnić. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1182/10 (orzekając w podobnej sprawie, z tym że na tle umowy zawartej z Federacją Rosyjską), pozostawienie formularza zezwolenia bez jego wypełnienia powoduje ten skutek, że brak jest możliwości przyporządkowania tegoż zezwolenia do konkretnego przewozu, na który zostało wydane, a tym samym pozostaje jedynie formularzem zezwolenia, który w stosunku do konkretnego przewoźnika nie może wywołać skutku w postaci realizacji uprawnień do wykonania konkretnego przewozu. Niewątpliwie uprawnienia wynikające z zezwolenia posiadają zindywidualizowany charakter, na co wskazuje m.in. treść samego blankietu (formularza) zezwolenia, w którym w rubryce 2 znajduje się miejsce na wpisanie nazwy i adresu przedsiębiorcy wykonującego międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, w rubryce 3 - na wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego, którym ten przewóz jest wykonywany, a w rubryce 5 zezwolenia znajduje się miejsce na wpisanie daty pierwszego przekroczenia granicy Rzeczpospolitej Polskiej. Podkreślić przy tym należy, że w treści blankietu (formularza) zezwolenia przy numerach rubryk 3 i 5 widnieje odnośnik w postaci gwiazdki, z którego wynika, że rubryki te wypełnia posiadacz zezwolenia. Poza treścią samego blankietu (formularza) zezwolenia należy także zwrócić uwagę na to, że stosownie do treści art. 87 ust. 1 pkt 3 lit.a i ust. 1b ustawy o transporcie drogowym, kierowca pojazdu, wykonując przewóz drogowy rzeczy w międzynarodowym transporcie drogowym, winien mieć przy sobie i okazywać na żądanie organu kontroli odpowiednie zezwolenie, a także dowód uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy. Przedstawiona regulacja pozostaje w ścisłym związku także z postanowieniami art. 12 ust. 1 przedmiotowej umowy z Białorusią. Umawiające się Strony tej umowy ustaliły, że zezwolenia i inne dokumenty, które są "wymagane stosownie do postanowień niniejszej umowy oraz prawa wewnętrznego" (w tym także opłaty drogowe wskazane w art. 43 ust. 1 u.t.d. oraz w art. 10 ust. 1 ww. umowy), powinny znajdować się w pojeździe samochodowym, którym jest wykonywany przewóz i powinny być okazywane na każde żądanie organów kontrolnych. Skoro więc zarówno ustawodawca, jak i strony ww. umowy uznały, że kierowca w pojeździe samochodowym, którym wykonuje przewóz, powinien posiadać także dowód uiszczenia opłaty, to przypomnieć należy, że w dacie kontroli oraz w dacie podejmowania decyzji obowiązywał przepis art. 42 u.t.d. W wyroku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08 Trybunał Konstytucyjny uznał, że uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty opłaty oraz prawidłowe wypełnienie dwuczęściowej karty, czyli wpisanie: numeru rejestracyjnego pojazdu na jej odcinku kontrolnym przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu oraz zaznaczenie czasu przejazdu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że dla ustalenia, czy opłata została uiszczona, czy też dopuszczono się uchybień w tym zakresie, konieczne jest ustalenie, czy kierowca posiadał w pojeździe w momencie kontroli kartę opłaty wypełnioną w sposób umożliwiający przyporządkowanie jej do konkretnego przejazdu. Oznacza to, że kierowca wykonujący przewóz ładunków stosownie do postanowień wymienionej wyżej umowy powinien posiadać prawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej, w której jest wpisany numer rejestracyjny pojazdu, którym jest wykonywany przewóz i jest on tożsamy z numerem znajdującym się na odcinku naklejonym na szybie. Konsekwentnie należy też uznać, że te same wymogi powinny obowiązywać w zakresie wypełnienia blankietu zezwolenia. A zatem braki w tym zakresie powinny skutkować uznaniem, że przewoźnik, który nie wypełnił jednej z wymaganych rubryk zezwolenia, nie posiada "wymaganego" – zarówno przepisami prawa polskiego, jak i stosownie do postanowień przedmiotowej umowy z Białorusią – zezwolenia, lecz posługuje się blankietem (formularzem) zezwolenia, który nie może wywołać skutków w postaci realizacji uprawnień wynikających z zezwolenia. Poza sporem powinna pozostawać okoliczność, że numer rejestracyjny pojazdu wpisany na karcie opłaty drogowej winien być identyczny z numerem rejestracyjnym pojazdu, którym wykonywany jest przewóz ładunków w międzynarodowym przewozie w oparciu o postanowienia ww. umowy i który winien być wpisany we właściwej rubryce zezwolenia - jak to miało miejsce w spornym przewozie. Podobnie, we właściwej rubryce blankietu takiego "jednorazowego" zezwolenia, z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie – ważnego przez jeden rok i uprawniającego do dokonania jednego, "dwustronnego" przewozu tranzytowego (co wynika z treści blankietu zezwolenia) – powinna zostać wpisana data pierwszego przekroczenia granicy. Na każdy kolejny przewóz zagraniczny przewoźnik powinien legitymować się oddzielnym zezwoleniem. Jak słusznie zauważył kasator, niewskazanie daty pierwszego przekroczenia granicy prowadzi do sytuacji, w których ten sam przewoźnik zagraniczny pojazdem wskazanym w treści zezwolenia mógłby – niezależnie od ustalonego między Stronami umowy "kontyngentu" zezwoleń – wykonywać nieograniczoną liczbę przejazdów w roku, na który dane zezwolenie jest przeznaczone. Przedstawione w zaskarżonym wyroku rozważania i konkluzje WSA oparte są na przyjętym przez ten Sąd założeniu, jakoby podstawą nałożenia kary były "zapisy umieszczone w formie objaśnienia czy też pouczenia na rewersie zezwolenia", jak również że przewoźnik zagraniczny "okazał konkretny, oryginalny, wystawiony przez polski organ dokument zezwolenia uprawniający do jednorazowego wykorzystania". Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, że objaśnienia czy też pouczenia umieszczone na rewersie zezwolenia nie stanowią normy prawnej i nie mogą być stosowane przez organy kontrolujące jako podstawa prawna stwierdzenia faktu wykonywania przewozu bez wymaganego zezwolenia i nałożenia kary. Niewątpliwie pouczenia (objaśnienia) jedynie przypominają normy prawa, lecz nie są źródłami prawa. Należy jednak zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie jako podstawa prawna stwierdzenia faktu wykonywania przewozu bez wymaganego zezwolenia i nałożenia kary zostały wyraźnie wskazane konkretne przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz przepisy ww. umowy z Białorusią, a nie znajdujące się na odwrocie (rewersie) zezwolenia "pouczenia". Ponadto, trudno się zgodzić z poglądem Sądu I instancji, że w tej sprawie "przewoźnik zagraniczny okazał konkretny, oryginalny, wystawiony przez polski organ dokument zezwolenia uprawniający do jednorazowego wykorzystania". W istocie bowiem przewoźnik okazał nie w pełni wypełniony blankiet (formularz) zezwolenia, a nie "wymagane zezwolenie" w rozumieniu powołanych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz umowy z Białorusią. W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej opisany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przepisów prawa materialnego. Błędna wykładnia wskazanych w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego czyni także zasadnym zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania wymienionych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, bowiem brak było podstaw do przyjęcia, iż organy administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy zastosowały inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji uwzględni zaprezentowane wyżej stanowisko i argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.