VIII SA/Wa 60/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie drogi oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. NR [...] Starosta P. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz. U. Nr 80 poz. 721 z 2003 r. z późn. zm. ) zatwierdził lokalizację dla inwestycji polegającej na budowie drogi, ul. P. w B.. Odwołanie od tej decyzji złożył B. K.. W odwołaniu wskazał, że decyzja ta nie jest zgodna z jego interesem prawnym. Podkreślił, że Burmistrz w pierwszej kolejności powinien dążyć do przejęcia nieruchomości na podstawie umów z właścicielami działek. Wywłaszczenie jest ostatecznością. Organ w tym zakresie nie prowadził żadnych rokowań. Poza tym wskazał, że gmina nie posiada środków na realizację tej inwestycji co powoduje, że nie będzie ona przeprowadzona. Nadto za zupełnie zbyteczne B. K. uznał powstanie w sąsiedztwie drogi trawnika i ścieżki rowerowej. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego art. 3 ust.1, art.5 ust.1 pkt.2 i 4, art.7 ust.1 pkt.1, 2 i 4 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieuwzględnienie, że organ I instancji tj. Starosta P. nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości wystąpienia wszystkich przesłanek warunkujących możliwość ustalenia lokalizacji drogi oraz nieuwzględnienie, że organ I instancji nie dokonał całościowej oceny zgodności ustalenia lokalizacji / linii rozgraniczających / ul. P. dla działek nr ew. [...],[...],[...] stanowiących własność skarżącego; 2/ naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 §1 kpa poprzez nieuwzględnienie, że organ I instancji w przedmiotowej sprawie nie wypełnił obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego dotyczącego wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, oraz 3/ naruszenie art.138 §2 kpa poprzez nieuwzględnienie, iż organ odwoławczy powinien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Wojewoda [...] nie dokonał ponownej oceny materiału dowodowego z ponownym rozstrzygnięciem sprawy, co więcej w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu jak również nie udokumentował na czym konkretnie polegała kontrola prawidłowości ustaleń Starosty P. i zgodności w tym zakresie z prawem. Wskazał, że w odwołaniu podniósł m.in. zarzuty błędów zawartych w analizie powiązania ulicy P. z układem komunikacyjnym, natomiast Wojewoda [...] w decyzji rozpoznającej odwołanie nie odniósł się w ogóle do tych zarzutów, nie dokonał żadnych czynności sprawdzających w tym zakresie, a tym samym nie wyjaśnił w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy. Ponadto skarżący zarzucił, że Wojewoda [...] nie podjął nawet próby wyjaśnienia konieczności ustalenia szerokości drogi o wymiarze [...] m w liniach rozgraniczających, co skutkuje w konsekwencji potrzebą zabrania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego pasa gruntu o szerokości [...] m. Wskazuje przy tym, że ustalone w decyzjach lokalizacyjnych parametry szerokości drogi są zmienne, co w konsekwencji ingeruje w prywatne grunty w różnym stopniu uciążliwości. Takie różnicowanie uciążliwości dla właścicieli poszczególnych działek zdaniem skarżącego nie znajduje uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a Wojewoda [...] rozpoznając ponownie sprawę w żadnym zakresie nie weryfikował ustaleń Starosty P. o konieczności tak znacząco różniących się ingerencji we własność poszczególnych właścicieli posesji kosztem, których ma być dokonane poszerzenie drogi. Skarżący twierdzi, że jako osoba tracąca uprawnienia właścicielskie do części nieruchomości uważa za w pełni uprawnione żądanie, aby organy administracji dokładnie wykazały, że odjęcie tego prawa jest uzasadnione konkretną potrzebą wynikającą z faktycznej realizacji celu publicznego i że nie istnieje możliwość odstąpienia lub zminimalizowania tego odjęcia. Dodatkowo skarżący podniósł, że zamierzona lokalizacja drogi gminnej ulicy P. w B. koliduje z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą nr 360/II/56 Rady Miejskiej Konstancin Jeziorna z dn. 18.06.1998 r. wg. którego realizacja dróg gminnych powinna być uzależniona od posiadanych środków budżetowych z uwzględnieniem faktycznych potrzeb gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący w swoim odwołaniu podniósł, że w decyzji Starosty P. nie zawarto wyjaśnienia dlaczego szerokość projektowanej drogi jest zmienne i dlaczego następuje dla poszczególnych właścicieli posesji różnicowanie uciążliwości z tytułu zajęcia gruntów pod tę drogę. Podnosił również to, że organ nie uzasadnił dostatecznie potrzeby budowy wraz z tą drogą, jako jej infrastruktury, ścieżki rowerowej, ponadto jest niezadowolony z ustalonych stawek odszkodowania za zajęty grunt oraz jako wadliwe ocenił powiązania wymienionej drogi z układem komunikacyjnym. Zarzuty te nie zostały rozpatrzone przez organ odwoławczy, który ograniczył się do stwierdzenia, że nie podlegają ocenie w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, w którego gestii pozostaje ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego i procedury administracyjnej w niniejszym postępowaniu. Sąd podkreślił, że w związku z powyższym należy wskazać, że kwestie podniesione w odwołaniu skarżącego są kwestiami, które organ odwoławczy winien był zbadać w ramach prawidłowości zastosowania tychże przepisów. W szczególności, nie przesądzając w jakimkolwiek zakresie trafności zarzutów co do niezbędności wywłaszczenia pod projektowaną drogę, Sąd stwierdził, że strona która traci w następstwie wydania orzeczenia administracyjnego uprawnienia właścicielskie w stosunku do swojej nieruchomości ma prawo domagania się od organu administracji dokładnego wykazania, że odjęcie jej praw jest uzasadnione konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego i że nie istnieje możliwość odstąpienia od tego odjęcia. Zgłaszane w toku postępowania wątpliwości strony w tym zakresie winny być przez organ wnikliwie wyjaśnione, natomiast jako niezasadne należy uznać odstąpienie przez organ odwoławczy od dokonania tych wyjaśnień i błędne przyjęcie, że te kwestie i wysokość odszkodowania pozostają poza zakresem jego właściwości. Jako niezasadny natomiast Sąd ocenił zarzut skargi, że wydane decyzje lokalizacji inwestycji drogi publicznej pozostają w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd rozpoznając skargę uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Sąd organ wskazał, że sprawy dotyczące wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nie są przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. Z pisma otrzymanego z Urzędu Miasta i Gminy K.– J. wynika, że na obecnym etapie postępowania nie zostały ustalone stawki odszkodowania za działki skarżącego planowane do wywłaszczenia. Odszkodowania za wszystkie grunty przejęte na realizację inwestycji będą ustalane przez Starostę P.. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, że planowana droga ma mieć charakter lokalny, a więc jest przeznaczona dla ruchu lokalnego o znacznie mniejszej uciążliwości dla nieruchomości bezpośrednio do niej przylegających. Wykonanie tej drogi jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania i zapewnienia płynności ruchu. Inwestycja ta usprawni połączenia komunikacyjne. Z załączonej do akt sprawy koncepcji programowo-przestrzennej wynika, że przeprowadzono szczegółową analizę powiązania planowanej drogi z innymi drogami publicznymi wskazując istniejący plan jak również rozwiązania docelowe. W ocenie organu z analizy tej wynika, że planowana droga usprawni ruch w tym rejonie, ścieżka rowerowa poprawi bezpieczeństwo ich użytkownikom. Ścieżka rowerowa zapewni lepsze bezpieczeństwo nie tylko rowerzystom, ale również kierowcom, gdyż każdy z nich będzie miał osobny pas drogowy. Nie jest zasadny również zarzut spowodowania różnej uciążliwości dla właścicieli wywłaszczanych działek. Jak wynika z zatwierdzonej mapy podziału nieruchomości przedstawiającą podział pod poszerzenie ul. P., szerokość linii rozgraniczających wynosi [...] m. i jest jednakowa prawie dla wszystkich działek. Jedynie w odniesieniu do działek [...] i [...] stanowiących własność gminy szerokość ta wynosi od [...] do [...] m. Dlatego też nie można uznać, że inwestycja ta różnicuje właścicieli wywłaszczanych nieruchomości. Poza tym planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszczał szerokość drogi do [...] m. Zmniejszenie szerokości do [...] m. wynikało z chęci jak najmniejszego ingerowania we własność sąsiadujących nieruchomości. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewoda [...] uznał, że uzasadniony interes społeczny i gospodarczy przemawia za realizacją zamierzonej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie skargę zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przede wszystkim należy wskazać, że Sąd ponownie rozpoznawał skargę po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu orzekający w sprawie Sąd był związany, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w poprzednio wydanym wyroku. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika między innymi i to, że jeśli sąd administracyjny nakazał organowi poczynić pewne wyjaśnienia co do powodów wydanej decyzji, oznacza to, że postępowanie w pozostałym zakresie uznał on ustalenia dotyczące między innymi stanu faktycznego za poprawne i zgodne z prawem. Sąd pierwszej instancji - rozpoznający sprawę ponownie - jest tą oceną związany zaś pominięcie przezeń związania w zakresie oceny prawnej w danej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego. Warto w tym miejscu przytoczyć orzecznictwo sądowo-administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II FSK 2129/08 stwierdził, że ,,W razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen." W innym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ( wyrok z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Ke 524/09) wskazał, iż ,,Wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę należy rozumieć w ten sposób, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Oznacza to, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie." Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądy te w całości akceptuje. Przenosząc te rozważana na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we wcześniej wydanym wyroku nakazał organowi odwoławczemu odniesienie się i szersze uzasadnienie powodów nieuwzględnienia zarzutów skarżącego dotyczących nie równomiernego obciążenia właścicieli nieruchomości wywłaszczanych, nieuzasadnienie powstania ścieżki rowerowej, błędnej analizy powiązań planowanej drogi z układem komunikacyjnym, niedostatecznego uzasadnienia potrzeby realizacji planowanej inwestycji oraz zaniżania wartości odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Dla porządku należy wskazać, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 10 maja 2003 r. Nr 80 poz. 721 ze zm. ). Oceniając prawidłowość decyzji organu odwoławczego pod kątem zarzutów sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dotyczących zagadnień istotnych z punktu widzenia zapisów w/w ustawy należy uznać, że organ z nałożonego obowiązku się wywiązał. W odniesieniu do wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości organ wskazał, że na dzień wydawania decyzji nie zostały określone stawki odszkodowań za żadne działki, nie można więc mówić o tym, że ich wysokość nie jest satysfakcjonująca właścicieli. Wojewoda zasadnie przy tym wskazał, że kwestia ta będzie rozstrzygana w odrębnej decyzji. Poza tym organ wskazał, że budowa ścieżki rowerowej zapewni większe bezpieczeństwo nie tylko rowerzystom ale również kierowcom, gdyż każdy z nich będzie miał osobny pas drogowy, którym się będzie poruszał. Pogląd ten Sąd uznaje za w pełni uzasadniony. W odniesieniu do powiązań planowanej drogi z układem komunikacyjnym Wojewoda wskazał, że szczegółowa analiza tego zagadnienia została dołączona do wniosku inwestora i znajduje się w aktach sprawy. Wynika z niej, że planowana droga w zdecydowany sposób usprawni połączenia komunikacyjne, umożliwi prawidłowe funkcjonowanie i zapewni płynność ruchu. Stanowisko to należy uznać za zasadne. Podkreślić trzeba, że przez tę inwestycję nie należy spodziewać się zwiększonego ruchu na tej drodze a więc poszerzenie jej oraz oddzielenie ruchu rowerzystów winno wpłynąć na usprawnienie ruchu na tej ulicy. Nie można też nie zauważyć tego, że szerokość planowanej inwestycji została ograniczona do [...] m. w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał szerokość [...] m. Świadczy to o tym, że organ minimalizował ingerencję w prawo własności właścicieli sąsiednich nieruchomości. Nie jest też zasadny zarzut stwarzania różnic w stopniu uciążliwości inwestycji dla właścicieli poszczególnych działek. Jak wykazał organ odwoławczy szerokość drogi jest taka sama na całej długości za wyjątkiem dwóch działek stanowiących własność gminy. Oczywiście oznaczać to może wywłaszczenie działek o różnej wielkości dla poszczególnych właścicieli. Nie można jednak przyjąć, że wywłaszczone mogą być jedynie działki o takiej samej powierzchni, bowiem przy różnej szerokości działek powstałaby droga o uskokowej krawędzi. Mimo takiego zabiegu nadal skarżący mógłby stawiać zarzut nierównomiernego traktowania z uwagi na to, że wywłaszczone działki mogłyby stanowić różny udział posiadanych przed wywłaszczeniem nieruchomości. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy uznać, że Wojewoda [...] rozpoznając ponownie odwołanie wypełnił wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r. tym samym wypełnił zasadę określoną w art. 153 p.p.s.a. Reasumując skoro Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.