II SA/Ol 868/11

Dnia 13 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi Parku Krajobrazowego na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Starosta Mrągowski zatwierdził T. L. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami na działce nr "[...]", obręb A, gmina A. W uzasadnieniu podał, że projekt spełnia wymagania przewidziane w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wójt Gminy decyzją z dnia "[...]" określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, uzgodnione z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Projekt budowlany uwzględniał wymogi ochrony środowiska zawarte w tej decyzji. Starosta podniósł, że mimo położenia planowanej inwestycji na obszarze Natura 2000 oraz na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego - Zachód, zarówno w fazie jej realizacji, jak i eksploatacji, nie będzie ona negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, w szczególności na faunę. Organ administracji stwierdził też, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]". o warunkach zabudowy, posiada wymagane decyzje, opinie i uzgodnienia, informacje i zaświadczenia, a także został wykonany i sprawdzony przez uprawnione do tego osoby. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Mazurski Park Krajobrazowy z siedzibą w Krutyni, a Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, inwestor spełnił wszystkie określone przepisami Prawa budowlanego wymagania, a organ pierwszej instancji przed wydaniem pozwolenia na budowę prawidłowo skontrolował projekt budowlany. Na decyzję Wojewody z dnia 20 grudnia 2010 r. skargę wywiódł Mazurski Park Krajobrazowy z siedzibą w Krutyni. W złożonej skardze Mazurski Park Krajobrazowy zarzucił, że przedmiotowa inwestycja planowana jest w otulinie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, która jest strefą ochronną, graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie w celu zabezpieczenia przed zewnętrznymi zagrożeniami wynikającymi z działalności człowieka. Zdaniem skarżącego, niektóre przedsięwzięcia budowlane lokalizowane na terenie otuliny parku krajobrazowego nie pozostają bez wpływu na jego sytuację, stąd dyrektor Parku ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym na etapie ustalenia warunków zabudowy danego terenu. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 110/11 uchylił decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie przed organem odwoławczym składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy obowiązany jest ustalić istnienie przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Przesłanką taką jest m.in. wniesienie środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot. Przed rozpoznaniem środka zaskarżenia niezbędne jest więc dokonanie ustaleń pozwalających na zbadanie legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Kwestia prawa do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę została uregulowana w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623). Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Legalna definicja pojęcia obszaru oddziaływania obiektu zawarta została w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przez przepisy odrębne w niniejszej sprawie należy rozumieć również regulacje z zakresu ochrony środowiska regulowane ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 155, poz. 1220 ze zm.) oraz aktami wykonawczymi do tej ustawy. Ustawodawca zawęził więc krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Wobec powyższego, prawidłowe ustalenie, komu przysługuje przymiot strony w konkretnym postępowaniu w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę musi być poprzedzone ustaleniem obszaru oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonego z uwzględnieniem rodzaju i charakterystyki tej inwestycji w świetle przepisów odrębnych. Rozpoznanie odwołania skarżącego należało również poprzedzić analizą czy legitymuje się on prawem własności, użytkowania wieczystego lub jest zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji i czy inwestycja ta narusza jego uzasadniony interes prawny. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcę) nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest tym samym związane z naruszeniem jego interesu prawnego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 198/10). Wojewoda w zakwestionowanej przez Sąd decyzji przyjął natomiast, że interes prawny Mazurskiego Parku Krajobrazowego w Krutyni w kontrolowanym postępowaniu wynika z przepisów ustawy o ochronie przyrody. Wojewoda podniósł, że przedmiotowa działka położona jest na terenie otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego i na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego – Zachód, natomiast ze Statutu Mazurskiego Parku Krajobrazowego w Krutyni wynika, że Parkiem kieruje dyrektor Parku, do którego należy realizacja zadań wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 5 i art. 24 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie przyrody. Z zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika natomiast, aby Wojewoda, stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zbadał i wyjaśnił czy Mazurski Park Krajobrazowy jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z działką inwestora lub nieruchomości, na które planowana inwestycja mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r. argumentowano, że samo gospodarowanie parkiem krajobrazowym nie musi być równoznaczne z pełnieniem trwałego zarządu, o którym mowa w powołanym przepisie. Sąd dalej wskazał, że nie wyjaśniając powyższych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ naruszył art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako K.p.a.). Po opisanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda decyzją z dnia "[...]" ponownie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że obszar oddziaływania przedmiotowej działki mieści się w granicach działki inwestora o nr "[...]". Roboty budowlane nie wykraczają poza granice działki. Z decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest związane ze stwarzaniem zagrożenia poważną awarią przemysłową, nie będzie transgranicznie oddziaływać na środowisko, ponadto w decyzji z "[...]" organ nie stwierdził konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Mazurski Park Krajobrazowy z siedzibą w Krutyni nie udokumentował, że posiada prawo władania nieruchomością będącą w obszarze oddziaływania inwestycji. Odwołujący wykazał jedynie, że został powołany do ochrony przyrody na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Na decyzję Wojewody z dnia "[...]" skargę wniósł Mazurski Park Krajobrazowy, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ze względu na znaczący wpływ planowanej inwestycji na środowisko przyrodnicze Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego – Zachód i na obszar Natura 2000 " oraz na biotypy żółwia błotnego gada chronionego zgodnie z Załącznikiem II Dyrektywy Siedliskowej z 1992 r. W uzasadnieniu skargi Park wskazał, że Dyrektywa Siedliskowa i Dyrektywa Ptasia z 1979 r. zakładają badanie wpływu przedsięwzięcia na środowisko także na etapie pozwolenia na budowę. W skardze podniesiono zarzuty przeciwko decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wskazując, że opiera się ona na niewłaściwie sporządzonym raporcie o oddziaływania na środowisko. Raport ten nie odnosi się ponadto do kwestii zagrożeń dla żółwia błotnego. W skardze podniesiono dalej, że nowelizując art. 28 ustawy - Prawo budowlane dodano ust. 4, w którym wprowadzono zastrzeżenie, że ust. 2 art. 28 nie stosuje się do stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę w przypadku, gdy na etapie wydania tego pozwolenia przeprowadzana jest procedura oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W takiej sytuacji krąg stron postępowania ustala się w oparciu o art. 28 i 29 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) , Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części uzasadnienia: p.p.s.a. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W cytowanym wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 110/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, iż krąg stron postępowania w sprawie winien być ustalony w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, organ winien wyznaczyć obszar oddziaływania spornej inwestycji z uwzględnieniem rodzaju i charakterystyki tej inwestycji w świetle przepisów odrębnych, rozpoznanie odwołania skarżącego należało poprzedzić analizą czy legitymuje się on prawem własności, użytkowania wieczystego lub jest zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji i czy inwestycja ta narusza jego uzasadniony interes prawny. Sąd argumentował, że organ odwoławczy wydał poprzednią decyzję w sprawie bez wyjaśnienia tych kwestii. Ponadto w wyroku wskazano także, iż postępowanie przed organem odwoławczym składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy obowiązany jest ustalić istnienie przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Przesłanką taką jest m.in. wniesienie środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot. Organ rozpoznając sprawę po wyroku WSA w Olsztynie stwierdził, że skarżący nie wykazał, że posiada prawo władania nieruchomością będącą w obszarze oddziaływania inwestycji. Przyjąć więc należy, że organ uznał, że Mazurski Park Krajobrazowy nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W takiej jednak sytuacji organ winien stosownie do treści art. 138 ust. 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze, a nie utrzymywać w mocy decyzję organu I instancji. Wskazać bowiem należy, że w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie, organ II instancji winien umorzyć postępowanie odwoławcze, a nie wydawać rozstrzygnięcie merytoryczne, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, str. 602). Ponadto podnieść należy, że Sąd w poprzednio wydanym wyroku wskazał także na naruszenie przez organ art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji i zbadania, czy skarżący jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, na którą planowana inwestycja mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać. Organ odwoławczy winien więc stosując się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku ustalić, czy Park jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości w obszarze oddziaływania spornej inwestycji oraz wyjaśnić w oparciu o jakie przepisy odrębne z uwzględnieniem rodzaju i charakterystyki inwestycji ustalił obszar oddziaływania spornej tejże inwestycji. Tymczasem organ odwoławczy po otrzymaniu wymienionego wyroku nie przeprowadził żadnych czynności wyjaśniających w sprawie, nie zawiadomił nawet stron o zakończeniu postępowania. Organ po wyroku Sądu z dnia 28 kwietnia 2011 r. winien zobowiązać Mazurski Park Krajobrazowy do wskazania, czy jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. czy Park w rozumieniu tego przepisu może wykazać, że włada nieruchomościami znajdującymi się w obszarze oddziaływania inwestycji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że dotyczą one merytorycznych kwestii związanych z wydanym pozwoleniem na budowę i zmierzają do wykazania, że pozwolenie to zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Niemniej jednak skarżący może podnosić te zarzuty dopiero po wykazaniu w postępowaniu odwoławczym, że przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Bez wykazania przymiotu strony organ odwoławczy nie może bowiem odnieść się do merytorycznych kwestii związanych z wydanym pozwoleniem na budowę i utrzymać bądź uchylić decyzji organu I instancji. Także Sąd na obecnym etapie sprawy zobowiązany był do zbadania, czy organ w wystarczającym stopniu wyjaśnił, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie. Ponadto wskazać należy, że w sprawie niniejszej skarżący nie może skutecznie powoływać się, że uprawnienie do bycia stroną wynika z treści art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż Sąd w wydanym wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. wskazał, że w sprawie zastosowania ma art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie zaś ust. 4 tego artykułu. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda uwzględni powyższe rozważania Sądu i zbada, jakim podmiotom przysługuje przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu, a swoje stanowisko umotywuje zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.