IV SA/Wr 425/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Wrocławia Stare Miasto na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 kwietnia 2011 r. nr VIII/134/11 w przedmiocie określenia czasu bezpłatnych zajęć oraz ustalenie wysokości opłat za świadczenia udzielane w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę w czasie przekraczającym czas bezpłatnych zajęć I. stwierdza nieważność § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt I wyroku. Pismem z dnia 24 maja 2011 r. Prokurator Rejonowy dla Wrocławia Stare Miasto wniósł skargę na postanowienie § 1 ust. 3 uchwały Nr VIII/134/11 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie określenia czasu bezpłatnych zajęć oraz ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę w czasie przekraczającym czas bezpłatnych zajęć. Zarzucił, że wskazane postanowienie narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez pominięcie wskazania konkretnych świadczeń realizowanych przez przedszkola działające na terenie gminy, które- z uwagi na to że przekraczają zakres podstawy programowej – uzasadniają wprowadzenie przewidywanej w zaskarżonej uchwale odpłatności. W związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały. W motywach wskazano, że uchwala została oparta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W § 1 ust. 3 uchwala ta stanowi, że za zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze przekraczające wymiar 5 godzin dziennie ustala się opłatę w wysokości 0,18% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów za każdą godzinę korzystania ze świadczeń przedszkola. Zdaniem skarżącego, ustawodawca w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przyznał radzie gminy kompetencje do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, jednak z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy, tzn. z zastrzeżeniem, że przedszkole publiczne musi prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Zatem nauczanie i wychowanie odbywające się w ramach podstawy programowej jest bezpłatne, a za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opłat. Oznacza to, że nie wystarczy wskazanie w uchwale, że jest to opłata wykraczająca poza podstawy programowe wychowania i nauczania przedszkolnego, której wysokość została uzależniona jedynie od pobytu dziecka w przedszkolu. Sposób ustalenia tego rodzaju opłat winien być jasno określony, z uwzględnieniem racji ekonomicznych, a oferowane świadczenia wyraźnie wyszczególnione. Powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że rady gmin w uchwałach powinny precyzyjnie określać jakość tych świadczeń w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Nie jest zasadne żądanie opłat za świadczenia bliżej nieokreślone, a uchwala powinna je ujmować w sposób wyraźny, czytelny i przejrzysty. Istotne naruszenie prawa w zaskarżonej uchwale polega na braku wykazania przez organ uchwałodawczy, że przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane podstawy programowe. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie. Stwierdzono, że uzasadnienie skargi jest bezzasadne, gdyż powołano się w nim na ustawę o systemie oświaty w nieobowiązującym już brzmieniu. Przepisy m.in. art. 6 oraz art. 14 zostały istotnie zmienione ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991). W art. 14 ust. 2 oraz ust. 5 w sposób klarowny została przedstawiona delegacja dla organu, celem ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne z uwzględnieniem czasu przekraczającego czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2, jak również możliwość ustalenia przez organ opłat za udzielone świadczenia. W związku z tymi zmianami ustawy o systemie oświaty za bezskuteczne uznano powoływanie się przez skarżącego na orzecznictwo sądów z lat 2007 – 2010. W konkluzji uznano regulacje zaskarżonej uchwały za wyraźne, przejrzyste i czytelne. Świadczenia wymienione w jej § 1 ust. 3, to jest zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze są wystarczające dla wykonania ustawy o systemie oświaty. Świadczeniem w rozumieniu art. 6 zmienionej ustawy jest nauczanie, wychowanie i opieka w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Pozwala to wywnioskować, że świadczenia powyższe stosuje się także przy przekroczeniu wymiaru zajęć. Nie ma potrzeby zawarcia w uchwale regulacji, że przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane podstawy programowe, gdyż to wynika z samej znowelizowanej ustawy o systemie oświaty i byłoby powtórzeniem uregulowań ustawodawcy. Pismem pełnomocnika Gminy Wrocław z dnia 2 listopada 2011 r. ponownie poparto wywody zawarte w odpowiedzi na skargę i wskazano, że strona skarżąca powołała się na nieobowiązujące przepisy ustawy o systemie oświaty, bez uwzględnienia zmian wynikających z nowelizacji ustawy dokonanej w dniu 5 sierpnia 2010 r., obowiązujących od dnia 5 września 2010 r. Wskazano treść przepisów art. 6 ust. 1 pkt 1, 2 oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 i podkreślono, że nie obowiązuje już przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 w poprzednim brzmieniu, zgodnie z którym nauczanie oraz wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej jest bezpłatne. Z treści uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej ustawę o systemie oświaty wynika, że celem zmian było doprecyzowanie i uściślenie rozbieżnych interpretacji w doktrynie i orzecznictwie, iż zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W motywach projektu podnoszono także, że taka interpretacja zgodna jest z tym, że treść podstawy programowej jest możliwa do realizacji w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Podstawa programowa, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r, opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych nauczaniem przedszkolnym. Cele te są realizowane na wszystkich obszarach działalności edukacyjnej przedszkola. W każdym z obszarów podane są umiejętności i wiadomości, którymi powinny wykazać się dzieci pod koniec wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa zaleca propozycje zagospodarowania czasu pobytu dziecka w przedszkolu, natomiast nie ustala konkretnych zajęć czy czynności, które należy prowadzić realizując program wychowania przedszkolnego. Cele i treści podstawy programowej są realizowane przez przedszkola na podstawie wybranego prze każde z nich programu wychowania przedszkolnego. Świadczenia przedszkoli wymienione w ust. 3 zaskarżonej uchwały, tzn. zajęcia dydaktyczne, wychowawcze oraz opiekuńcze należy uznać za wystarczające w celu wykonania ustawy o systemie oświaty. Jak wynika z treści art. 6 zmienionej ustawy o systemie oświaty, świadczeniem przedszkola publicznego jest nauczanie, wychowanie oraz opieka w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Pozwala to wnioskować, że powyższe świadczenia mogą być realizowane przy przekroczeniu wymiaru zajęć, gdyż ustawa nie wskazuje jaki powinien być zakres szczegółowości przedstawionych w uchwale świadczeń przedszkola. Ustawodawca wprowadzając nowe brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 nie nakłada na organ obowiązku przedstawiania szczegółowego katalogu świadczeń udzielanych dziecku wraz z ich indywidualną oceną. Tworzenie szczegółowego katalogu opisującego praktycznie każdą czynność doprowadzi do absurdalnej sytuacji, że trzeba będzie wycenić wszystkie czynności, w tym także np. pomoc dziecku w czynnościach fizjologiczno-higienicznych. Wprowadzenie cenników każdego świadczenia może doprowadzić do utrudnień i dezorganizacji pracy przedszkola, ograniczając możliwości prawidłowego kształtowania rozwoju dzieci. Podniesiono, że ustalona w uchwale kwota opłaty za przedszkole nie pokrywa pełnych kosztów udzielanych świadczeń. Zarządzeniem z dnia 14 listopada 2011 r. wezwano Gminę Wrocław do przedłożenia Sądowi sposobu wyliczenia opłaty z zajęcia wskazane w kwestionowanym § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi, pismem Przewodniczącego Rady miejskiej we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2011 r. przekazano wyjaśnienie w sprawie sposobu wyliczenia opłaty złożone przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Edukacji, Dział Nadzoru Pracy Szkół i Placówek Departamentu Spraw Społecznych Urzędu Miejskiego we Wrocławiu. Pismem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2011 r. poparto skargę Prokuratora Rejonowego Wrocław Stare Miasto wraz z zawartym w niej zarzutem, modyfikując jednak zawarte w nim uzasadnienie poprzez odstąpienie od poglądu w przedmiocie bezpłatności nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podniesiono w nim, że gmina realizując uprawnienie do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne musi wypełnić pojęcie "świadczenia" i "opłaty" konkretną treścią. Jeżeli "opłaty" należą się za "świadczenia", to jest oczywiste, że obowiązuje tu zasada ekwiwalentności. Gmina powinna należności te jednoznacznie określić, by wyraźnie oddzielić granicę pomiędzy finansowaniem przedszkola przez gminę, a kosztami ponoszonymi przez rodziców (opiekunów). Rodzice, w świetle ustawy, nie są bowiem zobowiązani do utrzymywania przedszkoli wspólnie z gminą. Regulacja uchwały, w której brak jest ustalenia konkretnej opłaty i pozostającego z nią w związku konkretnego świadczenia, za które opłata jest należna narusza istotnie przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Podniesiono, że przepis ustawy nie uprawnił gminy do wprowadzenia jednej opłaty za "wszystkie usługi łącznie", ale opłat za poszczególne świadczenia. Podkreślono, że zupełnie innym zagadnieniem jest, być może, trudność w sporządzeniu takiej kalkulacji. Stwierdzono, że wprowadzenie przez gminę opłat za świadczenia przedszkoli nie ma obecnie żadnego związku z zakresem podstawy programowej. Nie można jednak przyjąć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie innego niż poprzednio kryterium pobierania opłat w postaci czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Gdyby ustawodawca uzależniał opłatę wyłącznie od czasu pobytu dziecka w przedszkolu, to w zmienionym przepisie w ogóle nie byłoby mowy o "świadczeniach". Dla poparcia swojego stanowiska Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2011r. , sygn. akt II SA/Ol 35/11, w którym przyjęto, że niezbędne jest uzasadnienie naliczenia określonych opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola w zależności od oferowanych przez nie usług, tak aby było wiadomo z czego wynika kwota za konkretną usługę. Podczas rozprawy pełnomocnik Gminy Wrocław wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Na pytanie Sądu oświadczył, że w czasie 5 bezpłatnych godzin pracy przedszkola realizowane są wyłącznie świadczenia mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest prawidłowość postanowienia § 1 ust. 3 uchwały Nr VIII/134/11 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie określenia czasu bezpłatnych zajęć oraz ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę w czasie przekraczającym czas bezpłatnych zajęć. Wnoszący skargę uważa, że sposób ustalenia tego rodzaju opłat winien być jasno określony, z uwzględnieniem racji ekonomicznych, a oferowane świadczenia wyraźnie wyszczególnione, przy uwzględnieniu zasady ekwiwalentności. Z kolei, zdaniem Gminy Wrocław z treści art. 6 zmienionej ustawy o systemie oświaty wynika, że świadczeniem przedszkola publicznego jest nauczanie, wychowanie oraz opieka w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Powyższe świadczenia mogą być realizowane przy przekroczeniu wymiaru zajęć, gdyż ustawa nie wskazuje jaki powinien być zakres szczegółowości przedstawionych w uchwale świadczeń przedszkola. Ustawodawca wprowadzając nowe brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 nie nakłada na organ obowiązku przedstawiania szczegółowego katalogu świadczeń udzielanych dziecku wraz z ich indywidualną oceną. Przystępując do analizy zarysowanego problemu należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonej uchwały – ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – zostały znowelizowane ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 września 2010 r. Zatem kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała podjęta została już po wejściu w życie wskazanej nowelizacji. Podstawę jej wydania stanowiła regulacja art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Norma ta, w brzmieniu nadanym wyżej wskazaną nowelizacją upoważnia organ prowadzący przedszkole do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez między innymi przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Powołany przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 stanowi, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin. Przepisy nie wymagają przy tym, by czas bezpłatny był wykorzystany w jednej części obejmującej 5 kolejno następujących po sobie godzin. Z treści powołanych regulacji ustawy o systemie oświaty wynika więc bezspornie, że publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy może wydłużyć ten czas według swego uznania przyjmując nawet, że cały dzienny pobyt dziecka w przedszkolu jest bezpłatny. Natomiast w przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasokresu (który nie może być krótszy niż 5 godzin) rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłaty w czasie pobytu dziecka w przedszkolu przekraczającym ustawowe minimum. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od analizy treści upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego ustalającego wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, zawartego w normie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z powołanym przepisem organ prowadzący ustala wysokość opłat za przedmiotowe świadczenia w czasie przekraczającym co najmniej pięciogodzinny wymiar czasu, w którym należy zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę. Mimo że u podstaw nowelizacji ustawy przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2010r. mogło leżeć dorozumiane założenie, że w czasie 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu powinna być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, to jednak przepisy nie tylko nie formułują wprost takiego nakazu, ale również nie zawierają narzędzi do jego ewentualnej egzekucji. Przeciwnie, istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że – inaczej niż dotychczas – przedszkole publiczne nie musi zapewnić dziecku bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmującej obowiązkowy zestaw celów i treści nauczania, w tym umiejętności opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i w programach nauczania (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Oznacza to, że obecnie przedszkole publiczne ma nadal obowiązek realizować podstawę programową, ale brak jest instrumentów wymuszających jej realizację w czasie bezpłatnym. Innymi słowy, przedszkole publiczne powinno zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, ale wówczas nie musi realizować podstawy programowej. Wśród wytycznych ustawowych mających konstytutywne znaczenie w zakresie konstruowania treści przedmiotowych uchwał należy wymienić pojęcie "czasu realizacji świadczeń" i "opłaty za świadczenia". Zgodnie ze znaczeniem pierwszego ze wskazanych pojęć rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłaty tylko w czasie pobytu dziecka w przedszkolu przekraczającym ustawowe minimum wynoszące 5 godzin dziennie. Nawiązując do dokonanych wyżej ustaleń należy jednak mieć na uwadze, że – modelowo rzecz ujmując - w czasie objętym opłatą mogą być realizowane : 1) zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej, 2) wyłącznie świadczenia odnoszące się do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wprawdzie pełnomocnik skarżonej gminy oświadczył, że w czasie 5 bezpłatnych godzin pracy przedszkoli prowadzonych przez Gminę realizowane są wyłącznie świadczenia mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, to jednak analiza treści postanowień kwestionowanej uchwały prowadzi do wniosku, że jeżeli nawet istotnie tak jest, to nie wynika to z obowiązku prawnego płynącego z brzmienia jej unormowań. Obowiązek taki wraz z możliwością jego egzekucji wynikałby z zapisu ustalającego, że usługi świadczone przez przedszkola prowadzone przez Gminę w zakresie podstawy programowej są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 lub większej wskazanej liczby godzin dziennie. Zdaniem Sądu, ogólne i ramowe unormowanie uchwały ustalające pobieranie stałej opłaty za bliżej nieokreślone i zbiorczo traktowane zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze przekraczające wymiar 5 godzin dziennie narusza wymóg poprawnej legislacji. W takiej sytuacji za konieczne należy uznać wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w czasie objętym opłatą poprzez przynajmniej ogólne określenie desygnatów składających się na zakres znaczeniowy zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych oraz, co ważniejsze, podać, czy realizują one podstawę programową wychowania przedszkolnego, czy też w podstawie tej się nie mieszczą. Pozwoli to rodzicom na kontrolę proporcji zagospodarowania czasu przebywania w przedszkolu, w szczególności czy i jakie poszczególne, konkretne świadczenia należące do sfery podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz jakie świadczenia wykraczające poza wskazaną podstawę zostały umieszczone w obszarze świadczeń płatnych lub bezpłatnych. Powyższe, abstrahując od potrzeb dziecka, może mieć dla nich istotne znaczenie przy ustalaniu czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Pojęcie "opłaty" występuje w systemie prawnym w różnych znaczeniach. Podobnie jak podatek, opłata jest świadczeniem pieniężnym, o charakterze ustawowym, przymusowym i bezzwrotnym, jednostronnie ustalanym przez Państwo lub organ samorządu terytorialnego, na ogół za czynności określonych podmiotów podejmowane w zakresie ich właściwości. W odróżnieniu od podatku opłata ma charakter odpłatny, gdyż ponoszący ja podmiot, w zamian za jej uiszczenie, otrzymuje indywidualne świadczenie (korzyść). W piśmiennictwie wskazuje się, że w zakresie relacji zachodzących pomiędzy opłatą a świadczeniem za nią uzyskiwanym można wyróżnić trzy rozwiązania. W pierwszym przypadku świadczenie wzajemne jest równe co do wartości świadczeniu pieniężnemu (opłacie). Jest to klasyczna "opłata", gdyż występuje w niej pełna ekwiwalentność. W drugim przypadku brak jest pełnej ekwiwalentności, gdyż świadczenie wzajemne jedynie w części odpowiada świadczeniu pieniężnemu (opłacie). W trzecim przypadku świadczenie wzajemne w ogóle nie występuje, dlatego mimo określenia "opłata" w rzeczywistości mamy do czynienia z klasycznym podatkiem (por. M. Chudzik, Wielka encyklopedia prawa, wydanie drugie, Warszawa 2005, s. 567). Analizując znaczenie, w jakim użyto zwrotu "opłata" w treści art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, bez przeprowadzania dowodu należy odrzucić rozumienie opłaty jako należności tożsamej z podatkiem. Należy również odrzucić rozumienie zakładające, że wysokość opłaty wnoszonej za usługi przedszkola może przewyższać wartość świadczenia wzajemnego oferowanego przez przedszkole (brak ekwiwalentności świadczeń). Taka interpretacja dopuszczałaby partycypację rodziców (opiekunów) dziecka w kosztach działania przedszkola, tożsamych z wartością nakładów rzeczowych i osobowych poniesionych w celu wykonania określonego świadczenia. Wskazany zakaz wynika z faktu, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gminy (art. 5 ust 5 ustawy o systemie oświaty). Zadania własne są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, w sposób samodzielny i z własnych środków. Oznacza to, że opłaty ustalone w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie mogą prowadzić do przeniesienia na rodziców dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych kosztów, które na podstawie przepisów zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole. W konsekwencji, opłaty nie można kalkulować w taki sposób, aby pokrywały one wszystkie koszty funkcjonowania przedszkola, gdyż czyniłoby to fikcją obowiązek zapewnienia bezpłatnej nauki, wychowania i opieki przez 5 godzin na dobę. Wskazana zasada nie jest, rzecz jasna, tożsama z zakazem uwzględnienia w kalkulacji wysokości opłaty za świadczenia przedszkoli określonych kosztów utrzymania budynku, wyposażenia, wynagrodzenia pracowników, itp. Powyższe prowadzi do wniosku, że u podstaw ustalania wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum podczas którego świadczenia są realizowane bezpłatnie, powinna leżeć zasada ekwiwalentności. Należy przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skargi, że uchwała powinna wskazywać za jakie świadczenia opłata jest pobierana, a zadość powyższemu nie czyni wprowadzenie jednej, stałej opłaty za "wszystkie usługi łącznie". Sposób ustalenia opłaty powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń, tak aby było wiadomo z czego wynika konkretna kwota. Wymogów tych nie spełnia zakwestionowane w skardze uregulowanie § 1 ust. 3 uchwały, ani też wyjaśnienie w sprawie sposobu wyliczenia opłaty złożone przez Gminę. Określenie wysokości opłaty, jako stałej, bez względu na charakter, rodzaj i jakość świadczonych czynności (dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze: realizujące lub nie realizujące podstawy programowej wychowania przedszkolnego – które wymagają różnego stopnia zaangażowania udziału i aktywności nauczycieli) nie pozwala na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów zajęć. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie.