II SA/Lu 778/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. Ż. i A. Ż. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz E.Ż. i A. Ż. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania E. i A. Ż. od decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę siedliska składającego się z budynku mieszkalnego i gospodarczego wraz z infrastrukturą na działce nr 532 w miejscowości W. gm. K.– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 7 kwietnia 2011 r. E. i A. Ż. złożyli w Starostwie Powiatowym w P. wniosek o pozwolenie na budowę siedliska. Postanowieniem z dnia 2 maja 2011 r. organ I instancji powołując się na przepisy prawa budowlanego oraz ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, a następnie po rozpatrzeniu wniosków inwestorów postanowieniem z dnia 12 maja zawiesił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę . Postępowanie to zostało podjęte na wniosek inwestorów w dniu 8 czerwca 2011 r., zaś w dniu 17 czerwca 2011 r. organ I instancji wydał decyzję, na podstawie której odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, powołując jako podstawę prawną decyzji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Starosta P. uznał, że inwestorzy nie przedłożyli wymaganych dokumentów potwierdzających posiadanie odpowiedniego (rolniczego) wykształcenia oraz potwierdzających zamieszkanie w gminie K., na obszarze której położona jest ich nieruchomość rolna, co z kolei pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy przywołał treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że przedłożone przez inwestorów dokumenty nie spełniają wymagań określonych w tym przepisie. Podkreślił, że wskazana przez skarżących w odwołaniu Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt OKP 40/97 zawiera stwierdzenie, że szczególne warunki zagospodarowania, w tym zakaz zabudowy, mogą wynikać "z potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych". Powyższe stwierdzenia - w ocenie organu - odpowiadają sytuacji w sprawie objętej niniejszą decyzją. Zgodnie z informacją zawartą w piśmie Urzędu Miasta K. z dnia 21 września 2010 r., znak: GPS.7323/92/10, działka nr 532 leży w terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kazimierz Dolny zatwierdzonym uchwałą Nr LI/284/98 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 17 czerwca 1998 r. W uchwale tej zapisano, że ustalenia planu określają zasady realizacji zagospodarowania prowadzące do uzyskania wzmocnienia ochrony planistycznej i prawnej dla obszarów o dużych wartościach środowiska przyrodniczego i kulturowego (§ 3 ust. 2 pkt 4), wszelka działalność w strefie aktywizacji i przekształceń społeczno-gospodarczych i funkcjonalno-przestrzennych musi być podporządkowana wartościom środowiska przyrodniczego i kulturowego (§ 4 ust. 1). Plan zawiera także zapisy dotyczące określenia zasad regulacji zagospodarowania oraz kształtowania ładu przestrzennego w obszarach wskazanych pod zabudowę mieszkaniową. Organ odwoławczy zacytował § 5 ust. 4 pkt 2 lit. e, z którego wynika, że w obszarach wskazanych pod zabudowę nie dopuszcza się kształtowania nowych, samodzielnych jednostek osadniczych. Natomiast w § 6 ust. 1 planu zapisano zasadę bezwzględnego podporządkowania wskazanych w planie zasad zagospodarowania przestrzennego priorytetowi ochrony krajobrazu kulturowego. Wojewoda podniósł, że część działki nr 532 wskazana przez inwestora jako miejsce planowanych budynków znajduje się w ustalonej przez plan strefie 18 W. Wieś. W § 25 ust. 11 podano dla tej strefy, określonej jako tereny o dużych walorach krajobrazowych, zasady zagospodarowania: między innymi adaptacja stanu istniejącego oraz dopełnienie zabudowy w historycznie ukształtowanym ciągu osadniczym wsi o charakterze ulicówki. Jednocześnie dla terenu tej strefy nie określono innych wyjątkowych możliwości lokowania zabudowy. Omawiana uchwała zawierająca szczególne warunki zagospodarowania wynikające z potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego oraz prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody, w części tekstowej i rysunkowej w sposób spójny określiła miejsca właściwe dla lokowania nowej zabudowy. Zostały one oznaczone na rysunku planu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej porównując lokalizację wskazaną przez inwestorów z rysunkiem planu uznał, że działka nr 532 nie może być zabudowana, ponieważ nie obejmują jej tereny przewidziane pod zabudowę. W ocenie tego organu wobec zawarcia w planie szczegółowych ograniczeń bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje fakt, że zabudowa siedliskowa nie zmienia sposobu użytkowania działki nr 532 określonego jako RP – pola uprawne. Wobec powyższego wskazana sprzeczność projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na akceptację zamierzenia inwestora. Odpowiadając na zarzuty odwołania Wojewoda Lubelski wyjaśnił, że prowadzone przez organ I instancji ustalenia dotyczące miejsca zamieszkania i wykształcenia inwestorów miały na celu sprawdzenie czy ich zamierzenie nie narusza sposobu użytkowania terenu chronionego przed tą zmianą przez plan. Organ odwoławczy zacytował także § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym, przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych. Skargę na decyzję Wojewody wnieśli E. i A. Ż., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Powiatowego w P, a także zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organ I instancji mylnie połączył pojęcie prowadzenia gospodarstwa rolnego z terminem "rolnik indywidualny", jemu jedynie przypisując prawo do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Skarżący podkreślili także, iż zgodnie z Uchwałą Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt OPK 40/97 "dopuszczalna jest wszelka zabudowa gruntów rolnych obiektami służącymi do produkcji rolnej, jeżeli plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zakazu zabudowy", natomiast dla strefy 18 Wylągi Wieś, w której położona jest działka nr 532, plan nie zawiera takiego zakazu. Zakaz taki wynika wprost z planu dla strefy 15B W. oraz stref 15A i 16A. W dalszej części skargi stwierdzili, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów ich odwołania dotyczących braku podstaw do żądania przez Starostę wykazania, iż posiadają kwalifikacje rolnicze, a także zameldowanie na terenie gminy Kazimierz Dolny. Ponadto w ocenie skarżących, Wojewoda uzasadnienie swojej decyzji oparł na zaprzeczeniu stanowiska zawartego w uzasadnieniu organu I instancji, że na działce inwestorów możliwa jest zabudowa obiektów, których wzniesienie nie zmienia jej rolniczego przeznaczenia. Takie stanowisko organu II instancji, które nie odnosi się do zarzutów podniesionych w treści odwołania, a utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji na podstawie zupełnie innych niż ona argumentów narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż uniemożliwia stronom odniesienie się do stwierdzeń organu II instancji, a organowi stwarza możliwość nadużyć w tym zakresie. Skarżący wskazali także. Iż powołane przez organ orzekający ustalenia ogólne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dogęszczenia zabudowy i poszerzenia terenów zabudowy jednorodzinnej (...) na zasadzie kontynuacji istniejących ciągów i zespołów zabudowy wiejskiej (§ 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) dotyczą – jak zauważył ten organ – jedynie obszarów wskazanych pod zabudowę mieszkaniową, a nie obszarów produkcji rolnej i nie mają zastosowania do ich działki. Z tych powodów nie dotyczy jej powołany przez ten organ § 5 ust. 4 pkt 2 lit. e) nie dopuszczający kształtowania nowych samodzielnych jednostek osadniczych. Podkreślili, iż planowana przez nich inwestycja nie stanowi jednostki osadniczej. Uzasadniając kwestię związaną z potrzebą zachowania walorów krajobrazowo-przyrodniczych terenów, na których położona jest działka nr 532, skarżący podnieśli, iż uzyskali pozytywną opinię Dyrekcji Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych. Odnieśli się także do powołanych przez organ odwoławczy orzeczeń sądów administracyjnych, wskazując, że dotyczyły one sytuacji, gdy wprost z planu zagospodarowania przestrzennego wynikał zakaz zabudowy. W końcowej części skargi zarzucili, że organy obu instancji naruszyły obowiązujące przepisy, w szczególności art. 6, 7 i 8 k.p.a., a także dotyczące terminów na dokonanie czynności czy wydanie decyzji oraz umożliwienia udziału stron w każdym stadium postępowania poprzez umożliwienie im wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W ocenie organu odwoławczego argumenty skargi nie wnoszą do sprawy nowych okoliczności, które wpłynęłyby na zmianę stanowiska zajętego w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "ustawą", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie przepisów obowiązujących na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego pod zabudowę oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy). Z powołanych przepisów wynika zatem obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w przypadku ustalenia przez organ architektoniczno-budowlany niezgodności projektu budowlanego z treścią planu zagospodarowania przestrzennego, której to niezgodności inwestor nie usunął w wyznaczonym przez organ terminie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania przez organ I instancji postanowienia zobowiązującego inwestorów do złożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie przez nich kwalifikacji rolniczych oraz zamieszkanie w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa rolnego. Skład orzekający w tej sprawie uznał bowiem, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do badania kwalifikacji rolniczych inwestora, bowiem w postępowaniu tym nie mają zastosowania przepisy powołanej przez organ ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.). Z uwagi na fakt, że inwestycja planowana przez inwestorów, prowadzących na terenie gminy Kazimierz Dolny gospodarstwo rolne, określona została jako budowa siedliska – w kwestii definicji siedliska należało skorzystać z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wg którego siedlisko to dom mieszkalny, budynki inwentarskie, budowle rolnicze i podwórko zabezpieczające działalność rolniczą (vide wyrok NSA z 25 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 992/10). Działka na której inwestorzy planują budowę siedliska oznaczona numerem 532 położona jest w ustalonej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kazimierz Dolny zatwierdzony uchwałą Nr LI/284/98 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 17 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. Nr 14z 14 stycznia 1998 r.) strefie 18 W. WIEŚ. W § 11 pkt 25 planu dla tej strefy ustalono następujące zasady zagospodarowania terenu: 1) adaptacja stanu istniejącego; 2) dopuszcza się przekształcanie zabudowy zagrodowej na letniskową, pensjonatową i jednorodzinną, z towarzyszącymi usługami turystycznymi; 3) dopełnianie zabudowy w historycznie ukształtowanym ciągu osadniczym wsi o charakterze ulicówki. Na załączniku graficznym planu działka nr 532 położona jest na terenie oznaczonym RP – tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Co do ustaleń szczegółowych § 19 pkt 25.2 planu odsyła do § 12 uchwały. Natomiast w powołanym wyżej § 12 planu, nie zamieszczono tych ustaleń co do terenów o symbolu RP. Należy zatem przyjąć, iż dla tego terenu obowiązują jedynie ustalenia zawarte w § 11 pkt 25 dla strefy 18 W. WIEŚ. W strefie tej nie ustalono natomiast wprost zakazu zabudowy, tak jak na przykład dla strefy 15A i 15B położonych w tej samej miejscowości (W.). Tej okoliczności organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozważyły, nie odniosły się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji mimo powołania się na orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że uprawnienie właściciela do swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako prawa miejscowego, jeśli wynikają wprost z tego planu. Zasadne są zatem zarzuty skarżących dotyczące powołania się przez organ odwoławczy na zapisy planów, które nie powinny mieć zastosowania do działki nr 532. Dotyczy to powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji § 5 ust. 4 pkt 2 lit. d) i e). Są to bowiem zapisy odnoszące się do obszarów wskazanych pod zabudowę mieszkaniową, a nie terenów produkcji rolnej. Odnośnie powołanych przez organ potrzeb zachowania warunków krajobrazowo-przyrodniczych terenu, na którym położona jest działka skarżących, podkreślenia wymaga fakt, iż uzyskali oni co do planowanej inwestycji pozytywną opinię Dyrekcji Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych w Lublinie. Co do zarzutu naruszenia zasady praworządności i prawdy obiektywnej oraz pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa skarżący nie wykazali na czym naruszenia te miałyby polegać. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia zasady umożliwienia udziału stron w każdym stadium postępowania poprzez zaniechanie umożliwienia im wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Wprawdzie przed wydaniem decyzji organ faktycznie nie powiadomił skarżących o takiej możliwości, jednakże jak wynika z akt administracyjnych skarżący aktywnie uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym. Natomiast zgodnie utrwalonym orzecznictwem powołując się na naruszenie przez organ art. 10 k.p..a, skarżący powinni wykazać jakich dowodów nie mogli zgłosić na skutek tego uchybienia organu. Reasumując, zdaniem Sądu, orzekające w toku kontrolowanego postępowania organy administracji nie dokonały analizy zapisów planu zagospodarowania przestrzennego (szczególnie wobec zawarcia wyraźnego zakazu nowej zabudowy dla innych stref w miejscowości W. i braku takiego zakazu dla strefy 18 W. WIEŚ) i ustaleń niezbędnych w zakresie jednoznacznej i wyczerpującej odpowiedzi na pytanie, czy w wymienionej wyżej strefie faktycznie nie jest możliwa realizacja siedliska rolniczego. Stąd w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 k.p.a.) w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny mieć na uwadze powyższe okoliczności. Dlatego też Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. N3 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 wyżej cytowanej ustawy.