I SA/Wa 565/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. orzekającą o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny. Aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. T. N., S. N. i J. N. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L., przy ul. [...], oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m². Z treści tego aktu wynika, że sprzedaż została dokonana w trybie przepisów art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zaś przedmiotowa nieruchomość została nabyta z przeznaczeniem pod budowę osiedla wielorodzinnego [...] - zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania osiedla zatwierdzonym decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...].09.1973 r. nr [...]. T. N. pismem z dnia 6 września 1991 r. oraz S. N. pismem z dnia 3 lipca 1992 r., zwrócili się z wnioskiem o zwrot części przedmiotowej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Następnie wniosek o zwrot nieruchomości został podtrzymany przez M. J., S. N., R. N. , B. M. i Z. N. Krąg następców prawnych został ustalony na podstawie postanowień spadkowych: – Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lipca 1993 r. sygn. akt [...] stwierdzającego, że spadek po J. N. nabył w całości Skarb Państwa, – Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 2000 r. sygn. akt [...]stwierdzającego, że spadek po S. N. nabyli: M. W., S. N., M. J. i R. N., – Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...]października 1994 r. sygn. akt [...]stwierdzającego, że spadek po M. W. nabyła B. M. w całości, – Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] stycznia 2010 r. sygn. akt I Ns 437/99 stwierdzającego, że spadek po T. N. nabyła Z. N. w całości. Nieruchomość oznaczona w dniu wywłaszczenia jako działki nr [...] i nr [...]o łącznej powierzchni [...] m², stanowi obecnie część działek nr [...]i nr [...] oraz działki nr [...] i nr [...] (wydzielone z działki nr [...]) - wszystkie z obrębu [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 1991 r. Wojewoda [...] potwierdził - na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych - iż nieruchomość położona w L., oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] , stała się własnością Gminy Miasta L. W wyniku rozpatrzenia wniosku o zwrot przedmiotowych nieruchomości Kierownik Urzędu Rejonowego w L. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r. orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] i nr [...] położonych w L. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołań T. N. i S. N., Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. N. i S. N. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 1995 r. sygn. akt IV SA 1040/94 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - wskazując, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organy administracji publicznej. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku, Kierownik Urzędu Rejonowego w L. decyzją nr [...] z dnia [...] października 1996 r. orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] i nr [...] położonych w L. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołań byłych właścicieli, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podniósł, iż merytoryczne rozpatrzenie sprawy nie jest możliwe z uwagi na brak wniosku o zwrot jednego ze współwłaścicieli tj. Gminy L., która jest spadkobiercą po J. N. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 1990 r. sygn. akt IV SA 1263/97 uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. Sąd przyjął, iż śmierć J. N. i następstwo prawne Skarbu Państwa było znane Sądowi orzekającemu w przedmiotowej sprawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 1995 r. sygn. akt IV SA 1040/94 - w związku z czym na podstawie art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ocena prawna w nim wyrażona jest wiążąca w tej sprawie dla Sądu oraz organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy Skarb Państwa stał się następcą prawnym współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości i grunt pozostawałby w jego władaniu, żądanie złożenia wniosku przez wszystkich współwłaścicieli byłoby konstrukcją, w której Skarb Państwa domagałby się zwrotu nieruchomości, pozostającej w jego władztwie. Sąd stwierdził także, iż w przedmiotowej sprawie Skarb Państwa z pewnością nie będzie zainteresowany w popieraniu tego typu żądań właścicieli. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 r. uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. nr [...] z dnia [...] października 1996 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po kolejnym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Zaś Wojewoda [...] , po rozpatrzeniu odwołania następców prawnych byłych współwłaścicieli, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 3 marca 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 2534/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] wskazując, iż w tej sprawie konieczna jest ocena zbędności nieruchomości z punktu widzenia art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt I OSK 899/04 oddalił skargę kasacyjną wniesioną na powyższy wyrok przez spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości. W dniu 21 sierpnia 2007 r. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. ponownie odmówił zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...], oznaczonej jako dawne działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m² . W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ wojewódzki uznał, iż w aktach sprawy brak było dokumentów pozwalających na potwierdzenie dokonanych przez Starostę L. ustaleń. Po kolejnym przeprowadzeniu postępowania, Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.: I. dokonał zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. w dniu [...]listopada 2009 r. nr [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] w udziale wynoszącym [...] części, na rzecz: M. J., S. N., R. N., B. M. i Z. N., II. zobowiązał do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej L. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...]zł, III. odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L., stanowiącej aktualnie część działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz część działki oznaczonej na mapie opisanej w pkt I niniejszej decyzji jako działka nr [...] z obrębu [...]. Starosta stwierdził, że w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy części dawnych działek hipotecznych nr [...] i nr [...] w udziale wynoszącym [...] części, stanowiącym uprzednio współwłasność S. NN. i T. N. Spadkobierca trzeciej współwłaścicielki nieruchomości J. N. - Skarb Państwa - nie złożył wniosku o zwrot nieruchomości. Jednakże nie jest to przeszkodą do prowadzenia postępowania z wniosku spadkobierców byłych współwłaścicieli o zwrot przypadającego im udziału w nieruchomości. Nieruchomość oznaczona w dniu wywłaszczenia jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m², stanowi obecnie część działek nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] i nr [...] (wydzielone z działki nr [...]) - wszystkie z obrębu [...]. Przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone pod inwestycję, jaką była budowa osiedla wielorodzinnego [...]. Szczegółowe przeznaczenie nieruchomości pod poszczególne elementy składowe inwestycji, określono w planie realizacyjnym tego osiedla, zgodnie z którym na części dawnych działek nr [...] i nr [...] zaprojektowano budowę szkoły podstawowej z otaczającym terenem, pozostała część przeznaczona była pod budowę ulicy [...] wraz z uzbrojeniem jej w urządzenia techniczne osiedla. Starosta podniósł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazuje, że na części dawnych działek nr [...] i nr [...] wchodzących aktualnie w skład działki nr [...] z obrębu [...]zrealizowano cel wywłaszczenia (wykupu), gdyż w 1983 r. wybudowano budynek szkoły, następnie teren szkolny został ogrodzony, urządzone zostały tereny sportowe i zieleń. Faktu tego nie kwestionują wnioskodawcy. Również niewielka część wywłaszczonej (wykupionej) nieruchomości, wchodząca w skład działki nr [...] i działki nr [...], położona jest w istniejącym pasie drogowym ulic [...] i [...]. Mając zatem na uwadze przepisy art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), organ stwierdził, że nieruchomości stanowiące drogi publiczne zaliczone zostały do kategorii rzeczy ograniczonych w obrocie i nie jest dopuszczalne przenoszenie własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa i właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Zatem nie jest możliwy zwrot na rzecz wnioskodawców także tych działek. Natomiast pozostała część dawnych działek nr [...] i nr [...] - obecnie projektowana działka nr [...] - również przeznaczona była pod budowę ulicy [...]wraz z uzbrojeniem jej w urządzenia techniczne osiedla. Zgodnie z opisem technicznym do programu koordynacji robót w pasie ulicy [...] w L. i harmonogramem realizacji robót w pasie tej ulicy, była ona planowana jako ulica dwujezdniowa z chodnikami i pasami zieleni, przewidziana do realizacji etapowej w związku z projektowanym uzbrojeniem terenu. Ulica [...] była zaprojektowana jako inwestycja spinająca dwa osiedla; osiedle [...] (w budowie po stronie wschodniej) i planowane osiedle [...] (po stronie zachodniej). Pas zachodni ulicy [...] został wybudowany, zaś pas wschodni przebiegający przez część działek nr [...] i nr [...] (obecnie działkę nr [...]) nie został ukończony, gdyż nie położono nawierzchni asfaltowej. Wprawdzie na tym terenie zrealizowano infrastrukturę podziemną: przed rokiem 1979 wybudowano kanał deszczowy, przed rokiem 1980 wodociąg, w 1982 roku sieć cieplną wraz z drenami odwadniającymi i kanałem ciepłowniczym, przed 1983 rokiem kanał deszczowy, w latach późniejszych gazociąg i kanalizację teletechniczną z kablami telefonicznymi - jednakże ta część nieruchomości nie była wykorzystywana jako ulica. Na tej części wywłaszczonych nieruchomości, jak też na innych działkach przy ulicy [...], gdzie był planowany drugi pas ulicy [...], zlokalizowano targowisko miejskie - jest to część niezagospodarowana, rosną na niej stare drzewa. W związku z tym organ uznał, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa ulicy [...] na tej części wywłaszczonych nieruchomości (obecnie działka nr [...]), nie został zrealizowany w terminach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem działka ta stała się zbędna dla celu wywłaszczenia w rozumieniu powołanych wyżej przepisów art. 137 ww. ustawy. Starosta dodał, że zgodnie z art. 140 ust. 1 cyt. ustawy, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, nie może być wyższa niż 50% aktualnej wartości nieruchomości (art. 217 ust. 2). Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] marca 2010 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego W. L., wartość zwaloryzowanego odszkodowania, podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Miejskiej L. wynosi [...] zł. Biegły uznał, iż po wywłaszczeniu na nieruchomości nie dokonano zmian, które powiększyłyby wartość nieruchomości. W szczególności wybudowanie urządzeń infrastruktury nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości, gdyż wzrost taki powoduje jedynie możliwość korzystania z tej infrastruktury. Od decyzji Starosty [...] - w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oraz zobowiązującej do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej L. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł - odwołanie wniósł Prezydent Miasta L., wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, iż organ pierwszej instancji naruszył szereg przepisów, w tym art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140 i art. 141 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jego zdaniem wniosek o zwrot nie powinien być uwzględniony, gdyż nie został złożony przez wszystkich uprawnionych tj. przez Skarb Państwa. Wskazał też, iż operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie dla potrzeb określenia wartości zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi, został wykonany z naruszeniem art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., gdyż rzeczoznawca majątkowy, wbrew wymienionemu przepisowi, nie ustalił stopnia zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości po wywłaszczeniu, a jedynie dokonał waloryzacji ustalonego wcześniej odszkodowania. Prezydent podniósł również zarzut, iż projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha nie powinna zostać zwrócona na rzecz spadkobierców byłych współwłaścicieli, ponieważ na działce wybudowano [...], sieć [...] wraz z [...] i kanałem [...] , [...] techniczną z kablami telefonicznymi oraz kanalizację deszczową dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Ponadto przedmiotowa działka położona jest w planowanym pasie komunikacyjnym ulicy [...]. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]lutego 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., orzekającą o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] róg [...]. Wojewoda stwierdził, że w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dodał, że stosownie do art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału dotyczącego zwrotów wywłaszczonych nieruchomości mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dlatego też, każde nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie przewidzianym tym przepisem, daje byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy możliwość ubiegania się o jej zwrot na zasadach określonych w art. 136 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda podniósł, że omawiana sprawa była kilkakrotnie rozpatrywana przez sądy administracyjne, które uznawały, iż w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia fakt, że wniosek o zwrot nie pochodzi od wszystkich uprawnionych, tj. od Skarbu Państwa, który jest spadkobiercą po byłej współwłaścicielce J. N. Jednocześnie wskazywały, iż przesłanką uzasadniającą zwrot nieruchomości w niniejszej sprawie będzie zaistnienie przesłanki z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda [...] stanął na stanowisku, iż organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w konsekwencji którego uznał, że na projektowanej działce nr [...] o powierzchni [...] ha cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w rozumieniu art. 137 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Jednocześnie organ w zaskarżonej decyzji orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] - co nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, dlatego też nie podlegało ocenie przez Wojewodę. Wojewoda stwierdził, że w akcie notarialnym, na podstawie którego został nabyty grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania, cel nabycia został określony jako budowa osiedla wielorodzinnego [...]. Organ pierwszej instancji ustalił, iż poszczególne elementy składowe omawianej inwestycji określono w planie realizacyjnym tego osiedla, zatwierdzonym decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia 27 września 1973 r. Zgodnie z ww. planem część wykupionej nieruchomości została przeznaczona pod budowę szkoły podstawowej wraz z otaczającym terenem, pozostała część została przeznaczona pod budowę ulicy [...] wraz z uzbrojeniem jej w urządzenia techniczne osiedla. Wojewoda podniósł, że organ pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie przede wszystkim na wskazanym wyżej planie realizacyjnym oraz protokole oględzin przedmiotowej nieruchomości z dnia 8 lipca 1996 r. i z dnia 29 listopada 2001 r. - z których wynika, iż część dawnych działek nr [...] i nr [...] znajduje się na ogrodzonym terenie szkoły, część jest zajęta pod ulicę [...] i [...] oraz chodnik, zaś część jest niezagospodarowana, porośnięta starymi drzewami. Na terenie, stanowiącym obecnie projektowaną działkę nr [...] o pow. [...] ha, urządzone jest targowisko miejskie. Ze znajdujących się w aktach niniejszej sprawy dokumentów wynika również, iż na omawianej nieruchomości zrealizowano infrastrukturę podziemną, w tym: kanał deszczowy, wodociąg, sieć cieplną wraz z drenami odwadniającymi i kanałem ciepłowniczym, kanalizację teletechniczną z kablami telefonicznymi. Pomimo faktu, że niektóre urządzenia zostały wybudowane w terminie określonym w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, należy zgodzić się ze stwierdzeniem, iż nie stanowi to przesłanki odmowy zwrotu nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, iż budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 777/06). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda [...] stanął na stanowisku, iż Starosta [...] słusznie uznał, że na projektowanej działce nr [...] z obrębu [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, zgodnie z planem realizacyjnym budowy osiedla wielorodzinnego [...], zatwierdzonym decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1973 r. Wojewoda odniósł się też do zarzutu, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie został wykonany z naruszeniem art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., ponieważ rzeczoznawca majątkowy, wbrew wymienionemu przepisowi, nie ustalił stopnia zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości po wywłaszczeniu, a jedynie dokonał waloryzacji wcześniej ustalonego odszkodowania. W myśl art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (art. 140 ust. 2). Stosownie zaś do art. 140 ust. 4 cyt. ustawy, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu, nie uwzględniając skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 2 marca 2010 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego W. L., wartość zwaloryzowanego odszkodowania, podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Miejskiej L. wynosi [...] zł. Przy obliczaniu wartości zwaloryzowanego odszkodowania biegły wyliczył mnożnik waloryzacji od [...] kwietnia 1976 r. do [...] grudnia 1976 r. który wyniósł [...]. Wziął pod uwagę cenę sprzedaży poszczególnych działek, z czego obliczył średnią cenę [...] zł za m². Następnie obliczył kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, proporcjonalnie do zwracanej powierzchni nieruchomości. Biegły uznał, iż po wywłaszczeniu na nieruchomości nie dokonano zmian, które powiększyły wartość nieruchomości. W szczególności wybudowanie urządzeń infrastruktury nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości, gdyż wzrost taki powodowałaby jedynie możliwość korzystania z tej infrastruktury. Jego zdaniem, jeżeli infrastruktura przebiega przez teren działki wycenianej, powoduje to zmniejszenie jej wartości. Zmniejszenie wartości nieruchomości jest wówczas równe wartości służebności przesyłu. W ocenie Wojewody [...] prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Przedmiotowy operat jest logiczny, spójny i wiarygodny oraz zawiera wszystkie wymagane prawem, elementy. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił w sposób logiczny zastosowaną procedurę wyceny, w tym sposób obliczenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Należy również podkreślić, iż rzeczoznawca majątkowy na żądanie organu pierwszej instancji, pismem z dnia 29 kwietnia 2010 r. udzielił dodatkowych wyjaśnień w sprawie treści operatu i zastosowanych procedur. Wojewoda ustosunkował się też do zarzutu, iż przedmiotowa działka położona jest w planowanym pasie komunikacyjnym ulicy [...] i wyjaśnił, iż planowana w przyszłości inwestycja, bez jej faktycznej realizacji, nie ma wpływu na ocenę przesłanek dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 172/09). Podsumowując Wojewoda uznał, że cel wywłaszczenia na projektowanej działce nr [...] z obrębu [...] nie został zrealizowany i nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz poprzednich właścicieli. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. W skardze powtórzyła swoją argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu od decyzji I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: – naruszenie art. 136 ust.3 i art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), zwanej dalej "ustawą", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu za prawidłowe rozstrzygnięcia organu I instancji, który orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości w postaci udziału we współwłasności działki gruntu (nieruchomości) zamiast fizycznie i prawnie wydzielonej części nieruchomości, – naruszenie art. 136 ust. 3 ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak wniosku (a także zgody) wszystkich współwłaścicieli (Skarbu Państwa jako spadkobiercy po J. N. oraz Gminy Miejskiej L. jako jego następcy prawnego) o jej zwrot, nie stanowi negatywnej przesłanki do zwrotu części takiej nieruchomości, – naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji, że na projektowanej działce nr [...] o pow. [...] ha cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, – naruszenie art. 140 ust. 3 i 4 ustawy poprzez ich niezastosowanie w sprawie a w konkluzji uznanie błędnego operatu rzeczoznawcy majątkowego za prawidłowy w sytuacji, gdy z uwagi na podjęcie działań inwestycyjnych na nieruchomości objętej zwrotem po jej wywłaszczeniu operat rzeczoznawcy majątkowego ustalający wartość nieruchomości, stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania do zwrotu, powinien zawierać ustalenia, czy przyczyniło się to do zwiększenia wartości nieruchomości, – naruszenie art. 127 § 1 i § 2, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 6,7,8,11,77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art.140 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie rozpatrzenie w sposób prawem przewidzianym zarzutu Gminy Miejskiej L. zawartego w odwołaniu z 6 lipca 2010 r. dot. naruszenia decyzją organu I instancji art. 136 ust. 3 ustawy, który orzekł o zwrocie udziału w prawie własności nieruchomości zamiast wydzielonej prawnie czyści nieruchomości a także powierzchowne (pomimo faktycznej obszerności) uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji organu odwoławczego, W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie - ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] czerwca 2010 r. orzekającą o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że pojecie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137, w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. Stosownie do ust.1 tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest zatem to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. W niniejszej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska i argumentacji organów orzekających w sprawie odnośnie tego, że przedmiotowa nieruchomość w części dotyczącej projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, stała się zbędna na cel wywłaszczenia (wykupu). Wręcz przeciwnie, Sąd w pełni podzielił zarzuty skargi w tym zakresie - uznając je za całkowicie zasadne i na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia (wykupu), wobec czego nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W niniejszej sprawie cel nabycia nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m² został określony bardzo lakonicznie - pod budowę [...] - zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania osiedla zatwierdzonym decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...].09.1973 r. nr [...]. Zatem szczegółowe przeznaczenie nieruchomości pod poszczególne elementy składowe inwestycji, określono w planie realizacyjnym tego osiedla - zgodnie z którym na części dawnych działek nr [...] i nr [...] zaprojektowano budowę szkoły podstawowej z otaczającym terenem, pozostała część przeznaczona była pod budowę ulicy [...] wraz z uzbrojeniem jej w urządzenia techniczne osiedla. Nieruchomość oznaczona w dniu wywłaszczenia jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m², stanowi obecnie część działek nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] i nr [...] (wydzielone z działki nr [...]) – wszystkie z obrębu [...]. Żadna ze stron nie kwestionuje, że cel wywłaszczenia (wykupu) został zrealizowany na działce nr [...]poprzez wybudowanie budynku [...]i ogrodzenie terenu [...] oraz na działce nr [...] i działce nr [...], które położone są w istniejącym pasie drogowym ulic K. i S. Natomiast kwestią sporną jest pozostała część dawnych działek nr [...] i nr [...]- obecnie projektowana działka nr [...] - która również przeznaczona była pod budowę ulicy [...] wraz z uzbrojeniem jej w urządzenia techniczne osiedla. Zatem cel wywłaszczenia (wykupu) został określony dwojako. Pierwszym celem do realizacji na tej działce - związanym z kolejnością wykonywanych robót - było uzbrojenie jej w urządzenia techniczne osiedla. Dopiero po wykonaniu tego celu, można było przystąpić do realizacji następnego celu – budowy ulicy [...]. Zgodnie z opisem technicznym do programu koordynacji robót w pasie ulicy [...] i harmonogramem realizacji robót, była ona planowana jako ulica dwujezdniowa z chodnikami i pasami zieleni, przewidziana do realizacji etapowej w związku z projektowanym uzbrojeniem terenu. Ulica [...] była zaprojektowana jako inwestycja spinająca dwa osiedla; osiedle [...] (w budowie po stronie wschodniej) i planowane osiedle [...] (po stronie zachodniej). Pas zachodni ulicy [...] został wybudowany, zaś pas wschodni przebiegający przez część działek nr [...] i nr [...] (obecnie działkę nr [...]) nie został ukończony, gdyż nie położono nawierzchni asfaltowej. Jednakże na tym terenie zrealizowano infrastrukturę podziemną: przed rokiem 1979 wybudowano kanał deszczowy, przed rokiem 1980 wodociąg, w 1982 roku sieć cieplną wraz z drenami odwadniającymi i kanałem ciepłowniczym, przed 1983 rokiem kanał deszczowy, w latach późniejszych gazociąg i kanalizację teletechniczną z kablami telefonicznymi. Zatem pierwszy cel wywłaszczenia (wykupu) - budowa podziemnej infrastruktury technicznej niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania nowopowstałego osiedla mieszkaniowego - został rozpoczęty w terminie 7 lat od dnia wykupu ([...] stycznia 1976 r.) i zrealizowany terminie 10 lat (wybudowano [...]). W związku z powyższym - zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy - nieruchomość ta nie może być uznana się za zbędną na cel wywłaszczenia (wykupu) i nie podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli. Fakt, że na tej działce nie zrealizowano dotychczas drugiego celu wywłaszczenia (wykupu) - budowy ulicy [...] - i ta część nieruchomości nie była wykorzystywana jako ulica oraz zlokalizowano tam targowisko miejskie - nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Liczy się bowiem fakt, że w stosunku do pierwszego celu wywłaszczenia nie zostały spełnione przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy – nie zaś późniejszy sposób wykorzystania tych gruntów. Ponadto należy mieć na uwadze, że nieruchomość ta przez cały czas jest użytkowana zgodnie z pierwszym celem, gdyż osiedle mieszkaniowe nieprzerwanie korzysta z wybudowanej infrastruktury, która jest konieczna do jego funkcjonowania. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z dnia 23 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08), który stwierdził, że instytucję wywłaszczenia należy rozumieć jako ingerencję w prawa właściciela bez jego zgody, ingerencję rozumianą jako przyznanie "pierwszeństwa" celom publicznym nad indywidualnymi. Tym samym to cel publiczny, a ściślej to realizacja celu publicznego uzasadniała wywłaszczenie nieruchomości i jeżeli nie ma już tego celu publicznego do zaspokojenia, tym samym dla właściciela (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) nie ma już uzasadnienia dalsze wykorzystywanie wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczenie jest uzasadnione dopóty, dopóki trwa cel wywłaszczenia. Jeżeli zaś chodzi o stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 12 lipca 2006 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 777/6, to dotyczyło ono innego stanu faktycznego, niż w niniejszej sprawie. W tamtej sprawie sporna działka położona była na terenie przeznaczonym pod budowę dzielnicy przemysłowo-składowej [...], a konkretnie pod budowę ulicy. Zatem jedynym celem wywłaszczenia była budowa drogi, nie zaś budowa podziemnej infrastruktury technicznej - nie było innego celu wywłaszczenia. Podsumowując Sąd uznał, że w powyższej sprawie nie zostały spełnione wymogi określone w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dlatego też stanowisko organów stwierdzające, iż wnioskowana nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz uprawnionych osób jest nieprawidłowe. Natomiast Sąd podzielił stanowisko organów dotyczące: – prawidłowości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w postaci udziału we współwłasności działki gruntu, – poglądu, że brak wniosku (a także zgody) wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (Skarbu Państwa jako spadkobiercy oraz Gminy Miejskiej L. jako jego następcy prawnego) o jej zwrot, nie stanowi negatywnej przesłanki do zwrotu części takiej nieruchomości, – uznania za prawidłowy operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, który stanowił podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania do zwrotu. Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę powyższe ustalenia Sądu. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.