VI SA/Wa 1847/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej P. Sp. j. z siedzibą w W. kwotę 1484 (jeden tysiąc czterysta osiemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze działające na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. Spółka Jawna z siedzibą w W. (zwanego dalej Przedsiębiorstwem) od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] wymierzającej karę pieniężną w wysokości 6 656,00 zł za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych ul. [...] w rejonie ul. [...] do ronda [...], ul. [...] w rejonie Mostu [...], Mostu [...], al. [...] na odcinkach ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] na odcinku ul. [...] i ul. [...] w dniach 18, 20, 21 czerwca 2010 r. w W. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim 128 reklam o powierzchni 0,18 m2 każda - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) (dalej u.d.p.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniach 18, 20, 21 czerwca 2010 r. pracownicy Pogotowia Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w W. stwierdzili nielegalne zajęcie pasa drogowego przez Przedsiębiorstwo poprzez umieszczenie urządzeń reklamowych odpowiednio: 16 na latarniach i sygnalizatorach w pasie drogowym ulicy [...] w rejonie ul. [...] do ronda [...], 44 na barierach mostowych na całej długości mostu [...], 16 na latarniach w pasie drogowym ul. [...] od ul. [...] do ul. [...], 12 na latarniach w pasie drogowym ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] oraz 24 na latarniach w pasie drogowym ul. [...] od ul. [...] do ul. [...]. Przedmiotowe reklamy zostały zdemontowane odpowiednio w dniach stwierdzenia ich umieszczenia, a dokonane ustalenia i podjęte czynności udokumentowane w protokołach odpowiednio z dnia 18 czerwca 2010 r. nr [...], nr [...], z dnia 20 czerwca 2010 r. nr [...], nr [...], z dnia 21 czerwca 2010 r. nr [...], nr [...], nr [...]. Ponadto dokonano obmiaru powierzchni reklamowych oraz wykonano dokumentację fotograficzną. W dniu 23 czerwca 2010 r. Przedsiębiorstwo wystąpiło o zwrot zdemontowanych reklam, a w dniu 24 czerwca 2010 r. Wydział Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w W. zwrócił się do Przedsiębiorstwa o ich odebranie i uregulowanie należności za demontaż, transport i składowanie reklam w kwocie 2.654,75 złotych (faktura VAT z dnia 30 czerwca 2010 r. nr [...]), która została przez Przedsiębiorstwo uiszczona. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami Prezydent W. wszczął z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ulic i umieszczenia reklam bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, o czym zawiadomił Przedsiębiorstwo. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 40 d ust. 2 u.d.p., a także § 1 i 4 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Woj. Maz. nr 148, poz. 3717 ze zm.) w pkt 1 wymierzył Przedsiębiorstwu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych ul. [...] w rejonie ul. [...] do ronda [...], ul. [...] w rejonie [...], Mostu [...], al. [...] na odcinkach ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] na odcinku ul. [...] i ul. [...] w dniach 18, 20, 21 czerwca 2010 r. w W. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim 128 reklam o powierzchni 0,18 m2 każda, a w pkt 2 ustalił karę pieniężną w wysokości 6 565,00 zł obliczoną jako iloczyn zajętej powierzchni reklamy, tj. 128 m2 ustalonej stawki opłaty, tj. 5,20 za 1 m2 /dzień powiększonej dziesięciokrotnie i 1 dnia zajęcia terenu. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Przedsiębiorstwo zarzuciło decyzji organu I instancji naruszenie art. 77 i 80 oraz 7, 8 i 9 K.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnione, że Przedsiębiorstwo zajmowało pas drogowy oraz naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w związku z brakiem dowodów świadczących o zajęciu pasa drogowego, a także faktem umieszczenia reklam przez inny podmiot, który jako taki był odpowiedzialny za wybór miejsca. Dodatkowo Przedsiębiorstwo wniosło o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w trybie art. 136 K.p.a. w celu ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie reklam. Podkreśliło również, że dokumentacja fotograficzna jest niewystarczająca dla stwierdzenia miejsca umieszczenia reklam oraz wskazało, że stwierdzenie tej okoliczności wymaga szczegółowej dokumentacji geodezyjnej. Organ odwoławczy podtrzymał ustalenia organu I instancji oraz podkreślił, że poza sporem jest, iż przedmiotowe reklamy pochodziły od Przedsiębiorstwa, uznając tym samym jego wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania za bezprzedmiotowy. Wskazał, że dla rozpoznawanej sprawy bez znaczenia pozostaje jakim podmiotem Przedsiębiorstwo posłużyło się dla zrealizowania swojej inicjatywy i czy podmiot ten wykonał zleconą przez Przedsiębiorstwo właściwie. Na poparcie swej tezy, organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r. o sygn. akt II GSK 204/10. W konkluzji organ II instancji powołując się na art. 40 ust. 12 u.d.p. wywiódł, że w oparciu o posiadane informacje służb drogowych Prezydent W. jako zarządca drogi obowiązany był wszcząć postępowanie administracyjne i wymierzyć Przedsiębiorstwu karę pieniężną w wysokości 10 –krotnej opłaty, która naliczona została przez organ w sposób prawidłowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. P. Spółka Jawna w W. zwane dalej skarżącą spółką, spółką zarzuciło zaskarżonym decyzjom naruszenie następujących przepisów: 1) art. 40 ust. 12 u.d.p. polegające na zastosowaniu go wobec skarżącej spółki, mimo braku ku temu podstaw, 2) art. 77 i 80 oraz art. 7, 8 i 9 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie za udowodnione, że skarżąca spółka zajmowała pas drogowy, mimo, że nie wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego. Dodatkowo decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. zarzuciła naruszenie: 1) przepisu art. 107 § 1 K.p.a. poprzez ogólnikowe i skrótowe uzasadnienie decyzji pomijające w całości zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, 2) art. 136 K.p.a. poprzez bezpodstawne pominięcie wniosku skarżącej o przeprowadzenie na podstawie wskazanego przepisu dodatkowego postępowania dowodowego. Skarżąca spółka wniosła o: 1) uchylenie obu zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), 2) względnie o uchylenie obu zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego potwierdzającego, czy reklamy, o których mowa w zaskarżonych decyzjach faktycznie znajdowały się w strefie pasa drogowego, 3) zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podkreśliła, że organy administracji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, analizy twierdzeń skarżącego oraz bez bliższego uzasadnienia tej okoliczności, całkowicie pominęły fakt, że rozmieszczenia tabliczek, które zostały zdemontowane przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich w W. dokonywał inny podmiot. Przyznała, że wprawdzie tabliczki zawierały treść reklamową imprezy organizowanej przez nią, ale w związku z tym, że skarżąca nie miała wpływu na sposób ich rozmieszczenia, ani też nie mogła realnie skontrolować poszczególnych miejsc, w których tabliczki zostały umieszczone, w ocenie skarżącej nie sposób obciążać jej za działania osób trzecich. Zgodziła się co prawda, że w świetle cytowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tezy wyroku NSA z dnia 8 lutego 2011r. w sprawie GSK 204/11 stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy i (idąc dalej za tezą orzeczenia) jest on biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p., ale zdaniem skarżącej spółki nie można z góry zakładać, że strona postępowania ma zostać ukarana bez zbadania istnienia przesłanek wynikających z przepisów prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawie – jak wskazała skarżąca spółka występuje sytuacja, w której skarżąca zleciła profesjonalnemu podmiotowi tj. K. G. prowadzącemu działalność pod firmą K. z siedzibą w W., tymczasowe rozmieszczenie małych tabliczek na terenie W. przed imprezą o charakterze targów. Podniosła, że nie miała wpływu na sposób rozmieszczenia tabliczek - bezpośrednio wyboru ich przymocowania dokonywał bowiem w ramach swojej działalności usługodawca. Wywiodła, że w związku z tym nie sposób przypisać jej winy nie tylko w tym zakresie, ale nawet przymiotu działania polegającego na zajęciu pasa drogowego, albowiem to nie ona działała w tym zakresie, ale jej usługodawca świadczący podobne usługi w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Z tego powodu zdaniem skarżącej spółki tezę o automatycznym obciążeniu jej karą uznać należy za wadliwą. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. skarżąca spółka wywiodła, że zajęcie pasa drogowego związane jest w niniejszej sprawie bezpośrednio z umieszczeniem reklam w strefie zaliczanej do tego pasa drogowego. Skoro zatem, jak podkreśliła, nie można jej przypisać dokonania czynności związanych z umieszczeniem reklam w pasie drogowym, to też nie ma podstaw, by obciążać ją karą z tego tytułu. Zdaniem skarżącej spółki budzą uzasadnione wątpliwości ustalenia stanu faktycznego w przedmiocie umieszczenia reklam w obszarze pasa drogowego dokonane przez organy administracji na podstawie protokołów pracowników Zarządu Dróg Miejskich w W., dokumentacji fotograficznej i notatek służbowych pracowników organu I instancji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że okoliczność zajmowania pasa drogowego powinna być zweryfikowana dokumentami geodezyjnej oraz podkreśliła, że organy administracji nałożyły na nią karę pieniężną bez uzyskania wymaganych dowodów. W świetle powyższego, stwierdziła, że zaskarżona decyzja winna zostać uznana za wydaną bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj. z naruszeniem przepisów art. 77 i 80 oraz art. 7, 8 i 9 kpa. Dodała, że z akt sprawy nie wynika również w jaki sposób ustalono ile dni tablice były umieszczone w miejscach, o których mowa w decyzji. Takie postępowanie narusza przepis art. 77 i 80 oraz art. 7, 8 i 9 kpa, albowiem organ administracji winien podjąć wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnić je w sposób umożliwiający należytą weryfikację poczynionych przezeń ustaleń. Z uzasadnienia decyzji nie wynika zaś w jaki sposób ustalono ilość dni, w których tablice miały być umieszczone na wskazanych przez organ ulicach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało również, że domaganie się przez skarżącą w skardze "urzędowego dokumentu geodezyjnego" nie znajduje żadnego merytorycznego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 12 pkt 1 i 13 w zw. z ust. 6 u.d.p. oraz § 1 i 4 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. nr XXXI/666/2004 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Woj. Maz. nr 148, poz. 3717 ze zm.). W myśl powołanych przepisów zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie to dotyczy m. in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 -krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.), tj. stanowiącej iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.), uiszczanej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna (art. 40 ust. 13 u.d.p.). Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego organ stanowiący tej jednostki (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Stosownie do § 1 i 4 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. nr XXXI/666/2004 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych opłata za 1 m2 powierzchni reklamy na drodze wojewódzkiej wynosi 3,70 złotych. Wskazane przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres ustaleń niezbędnych do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w konkretnej wysokości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje zgodny pogląd, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, następnie precyzyjnym określeniu powierzchni faktycznie zajętej, a następnie ustaleniu okresu zajmowania bez zezwolenia pasa drogowego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 872/11, wyrok NSA z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II GSK 40/09). Podjęte zaś czynności przez organy administracji winny znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Dodać również należy, że bezspornym jest, że zarządca drogi, a także organ II instancji przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych związany jest rygorami procedury administracyjnej. W myśl art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Przy czym, wbrew wywodom skarżącej spółki, zgodzić się należy z organami administracji, że zgodnie z ugruntowanym w judykaturze poglądem stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Odpowiednio zatem, właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, prowadzonym w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stosownie do powyższych rozważań stwierdzić należy, że organy administracji wymierzając skarżącej spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uchybiły przepisom prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu oparcie się przez organy jedynie na dokumentacji fotograficznej i protokołach z kontroli urządzeń reklamowych przeprowadzonych przez służby Zarządu Dróg Miejskich w W. uznać należy za niewystarczające dla ustalenia faktu umieszczenia w pasie drogowym reklam. Zważyć bowiem należy, że dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. To, na ile potwierdza zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie bezpośrednio z niej nie wynika. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że ustalenie tej okoliczności możliwe jest na podstawie dokumentacji geodezyjnej poświadczającej przebieg linii granicznych pasa drogowego z zaznaczeniem miejsc usytuowania reklam. W realiach niniejszej sprawy zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadził dowodu z mapy geodezyjnej, mimo, że, co wymaga szczególnego podkreślenia, skarżąca spółka wskazywała na tę okoliczność w odwołaniu od decyzji Prezydenta W., a którą organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji całkowicie pominął, mimo, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji, jak już powyżej wykazano wymagało uzupełnienia we wskazanym zakresie. Dodatkowo organy administracji, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, odstąpiły od ustalenia ilości dni zajmowania pasa drogowego, przyjmując domniemania, że zajęcie to miało miejsce jedynie w dniu stwierdzenia umieszczenia reklam, bez podjęcia jakichkolwiek czynności na okoliczność ustalenia faktycznego okresu ich umieszczenia. Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji nie rozpoznały sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w procedurze administracyjnej, a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.