II OSK 1062/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1421/11 w sprawie ze skargi J. G. i W. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od J. G. i W. L. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzekł o uchyleniu w całości własnej decyzji z [...] września 2010 r. nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 1999 r. nr [...] oraz jednocześnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia nieistnienia w obrocie prawnym Rzeczpospolitej Polskiej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 1999 r. nr [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrując wniosek stwierdził, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy –Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), w Kodeksie dodano przepis art. 61a, który w przepisie § 1 stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 3 powołanej ustawy nowelizującej k.p.a. w sprawach, w których do dnia wejścia w życie tej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami obecnie obowiązującymi powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Do dnia wejścia w życie opisanej nowelizacji we wszelkiego rodzaju postępowaniach administracyjnych, z wyjątkiem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, trybu wznowienia postępowania oraz w postępowaniu odwoławczym, bezprzedmiotowość postępowania skutkowała jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przy czym w wyroku z 26 marca 1998 r. sygn. akt II SA 70/98, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Postępowanie podlegało umorzeniu w sytuacji, gdy m.in. brak było przepisu uprawniającego organ do wydawania w danej sprawie decyzji administracyjnej, tj. sprawa nie podlegała załatwieniu w takiej formie, brak było przedmiotu postępowania w sensie ścisłym rozumianego jako rzecz lub uprawnienie, którego dotyczyło podanie, a także według niektórych orzeczeń sądów administracyjnych i publikacji z zakresu literatury przedmiotu – gdy żądanie pochodziło od osoby, która uważała, że przysługuje jej interes prawny, jednakże w toku postępowania organ właściwy ustalił, że wniosek nie pochodzi od podmiotu legitymowanego. W przypadku postępowań odwoławczych, postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych albo wznowienia postępowania, tego typu kwestie były natomiast rozstrzygane odpowiednio w postanowieniu stwierdzającym niedopuszczalność odwołania, w decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważnościowego, względnie w decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Obecnie obowiązuje natomiast przepis art. 61a § 1 k.p.a., który nakazuje wydać właściwemu organowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten, poza nieposiadaniem przez wnoszącego wniosek przymiotu strony, nie wskazuje innych przesłanek wydania takiego postanowienia, jednakże w ocenie organu, powinno być ono wydane w sytuacji, gdy już w momencie złożenia podania przez określony podmiot nie ma wątpliwości, że postępowanie nie może być prowadzone. Taka sytuacja zaistnieje w przypadku złożenia wniosku o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, w której przepisy prawa materialnego ani proceduralnego nie przewidują takiej możliwości. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Minister stwierdził, że z wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z [...] września 2010 r. wynika, że strona w żadnej mierze nie domaga się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 1999 r. W sytuacji, gdy działania organu inicjuje wniosek o określonej treści, pochodzący od podmiotu zewnętrznego wobec administracji publicznej, organ ma obowiązek uzależnić swoje działania i rozstrzygnięcia od treści tego wniosku, który wyznacza ramy rozstrzygania. W niniejszej sprawie oznacza to konieczność uchylenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2010 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jednocześnie organ nadzorczy podniósł, że z uwagi na fakt, iż przepisy prawa materialnego i prawa procesowego nie przewidują procedury ustalenia istnienia lub nieistnienia w obrocie prawnym aktu administracyjnego należało odmówić wszczęcia takiego postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. G. i W. L. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 142/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. i W. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżoną decyzję z [...] maja 2011 r. naruszył przepisy postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polegało na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu pierwszej decyzji z [...] września 2010 r., od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd wskazał, że przepisy art. 24 oraz art. 25 k.p.a. regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zgodnie z doktryną oraz przyjętym orzecznictwem, reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Zwrócił również uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Istotą tej uchwały jest ustalenie, że osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1164/10). Należy zatem przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie zarówno pierwszą decyzję z [...] września 2010 r., jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy z [...] maja 2011 r. podpisał z upoważnienia Ministra Sekretarz Stanu Piotr Żuchowski, nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez Ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Naruszenie natomiast prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wobec wyżej wskazanych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, przedwczesne byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru, mając na uwadze przedstawioną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną dotyczącą prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego, ponownie dokona analizy złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł od wyroku skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 89 pkt 1 oraz art. 90 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na przyjęciu, że z tych przepisów wynika, że Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków, podlega wyłączeniu do sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na fakt, iż brał udział w wydaniu postanowienia w niższej instancji. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. i W. L. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku jako wydanym w nieważnym postępowaniu i umorzenie postępowania (art. 189 w związku z art. 183 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 186 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie – niezależnie od tego czy zaskarżony wyrok WSA zostanie uchylony czy utrzymany w mocy – wnosili o to, aby w uzasadnieniu orzeczenia NSA zawarte było stwierdzenie o istnieniu obowiązku MKiDN ustosunkowania się do wniosku J. G. i wniosku W. L. o potwierdzenie braku cech decyzji administracyjnej pisma "decyzja PWKZ", w trybie rozpatrywania skarg i wniosków (dział VIII k.p.a.). Ponadto wnosili o nieobciążanie J. G. ani W. L. kosztami postępowania (art. 207 § 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez wadliwą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 89 pkt 1 oraz art. 90 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) jest zasadny. Przy wykładni art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zastosowania do Głównego Konserwatora Zabytków należy uwzględnić regulację zadań i kompetencji w powołanej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Według art. 89 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "Organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków". W art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyznano Generalnemu Konserwatorami Zabytków z mocy prawa, a nie delegacji ministra, kompetencję wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych. Przypisanie z mocy prawa kompetencji do wydawania decyzji Głównemu Konserwatorowi Zabytków wyłącza przyjęcie, że jest to pracownik, który wykonuje kompetencje ministra na podstawie przyznanego upoważnienia (art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego). Artykuł 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do podważenia regulacji ustaw materialnych określających kompetencje do wydawania decyzji. Przyznanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w strukturze organizacyjnej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego stanowiska sekretarza lub podsekretarza stanu (art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) nie podważa regulacji art. 90 ust. 2 pkt 6 przyznającej z mocy prawa kompetencję do wydawania decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.