II SA/Gl 598/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Skoczowie z dnia 26 sierpnia 2010 r. nr XLVII/582/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z dnia 26 sierpnia 2010 r. nr XLV/582/2010 Rada Miejska Skoczowa, działając na podstawie 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. , Nr 142, poz 1591 ze zm.) oraz art. 15 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Skoczów, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Skoczowa obręb 4, przy ulicy Górny Bór. Pismem z dnia 15 lipca 2011 r. Wojewoda Śląski wniósł, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności jako niezgodnej z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda stwierdził brak zgodności planu z wiążącymi ustaleniami studium, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Skoczowa nr XLIV/562/2006 z dnia 28 września 2006 r. Zgodnie z postanowieniami przedmiotowego planu teren oznaczony symbolem Az1 PU – tereny obiektów produkcyjnych: składów, baz magazynów, usług zlokalizowany został na obszarze, który w studium miasta Skoczowa określono jako teren pod pozaprzemysłową działalność gospodarczą. Zdaniem Wojewody, w takim przypadku przeznaczenie w planie powyższych terenów, pod zabudowę usługową należy uznać za dozwolone, natomiast dopuszczenie możliwości lokalizacji produkcji na wskazanym obszarze stanowi naruszenie zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium. Wojewoda dodał, że w załączniku graficznym do kwestionowanej uchwały teren Az1 PU oznaczony został kolorem fioletowym, którym zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza tereny zabudowy techniczno- produkcyjnej, w tym tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz obszary i tereny górnicze. Mając powyższe na względzie, zdaniem Wojewody, wbrew zawartemu w uchwale stwierdzeniu Rady Gminy o zgodności planu z ustaleniami studium, narusza ona zasady sporządzania planu, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że zachodzi także przesłanka unieważnienia niniejszego aktu na skutek istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a mianowicie nie dopełniono obowiązku opiniowania projektu planu przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji, co jest wymagane zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a wymienianej powyżej ustawy. Wojewoda wskazał także, że w § 6 ust. 5 uchwały, dotyczącym szczegółowych zasad podziałów oraz scaleń i podziałów nie zawarto wszystkich niezbędnych ustaleń, gdyż Rada nie ustaliła parametrów działek uzyskiwanych w wyniku ich scalania i podziału - w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek w stosunku do pasa drogowego, a regulacja w tym zakresie, według art. 15 ust. 2 pkt 8 cytowanej ustawy, jest obligatoryjna. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Skoczowa wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przyjęty zaskarżoną uchwałą miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego dotyczył tylko fragmentu miasta Skoczowa obejmującą obszar o powierzchni 0,8 ha. W skali rysunku studium jest to obszar zbliżony do prostokąta o wymiarach ok. 18mm na 4mm. W rysunku planu przewidziano ten teren jako teren pozaprzemysłowej działalności gospodarczej. Jest to określenie, które nie występuje wprost w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Burmistrza z uwagi na wielkość terenu objętego planem, pokrewną funkcję a także lokalizację (nieznaczne poszerzenie obszaru w ramach istniejącego przedsiębiorstwa budowy dróg i mostów) naruszenie warunku zgodności nie jest tak istotne i nie obejmuje dużego zakresu. W terenie tym nie występuje standartowa produkcja przemysłowa lecz występuje działalność na pograniczu przemysłu i usług. Różnice w oznaczeniu tego terenu w studium i w planie to wynik rożnego czasu powstawania tych dokumentów i dlatego w studium przyjęto oznaczenie, zgodnie ze stanem istniejącym, "pozaprzemysłowa działalność gospodarcza", a w planie – zastosowano oznaczenie występujące w cytowanym rozporządzeniu – "przemysł i usługi". W odniesieniu do zarzutu braku opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji wyjaśnił, że projekt planu został rozesłany do uzgodnień 10 lutego 2010 r., ostatnie uzgodnienia otrzymano w maju 2010 r., a plan został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 17 czerwca 2010 r. do 12 lipca 2010 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, kiedy praktycznie proces planistyczny był zakończony. W zakresie braku ustalenia szczegółowych zasad podziałów i parametrów dla działek powstałych w wyniku podziałów, Burmistrz wyjaśnił, że zmiana obejmowała bardzo mały obszar, niedostępny bezpośrednio z drogi publicznej, lecz od strony istniejącego zakładu, z celem konkretnego wykorzystania, tj. na poszerzenie istniejącego przedsiębiorstwa budowy dróg i mostów. Dokładne określenie tych parametrów w takiej sytuacji było bezzasadne. Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. pełnomocnik Wojewody Śląskiego podtrzymała skargę, precyzując, że wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Oświadczyła ponadto, że wycofuje zarzut dotyczący braku opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że narusza ona zasady sporządzania planu miejscowego, co z mocy art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje jej nieważność w całości. Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej ustawy). Zasadnie wskazał zaś Wojewoda Śląski, że aczkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 powołanej ustawy). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia ustaleń studium. Ten stopień związania w zależności od szczegółowości ustaleń studium może być silniejszy lub słabszy. Z powszechnego rozumienia pojęcia "zgodności" danego aktu z innym wynika, że jest to stopień związania silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność". Jak wynika z wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Skoczów, przyjętego uchwałą Rady Gminy Skoczów z dnia 28 września 2006 r. nr XLIV/562/2006, zamieszczonego na części graficznej zaskarżonej uchwały, obszar objęty planem według zapisów studium stanowi pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej (zaznaczone kolorem niebieskim). Część tekstowa studium (znajdująca się w aktach tut. Sądu II SA/GL 594/11), nie zawiera żadnych objaśnień co do rozumienia pojęcia "pozaprzemysłowa działalność gospodarcza". W dziale III. 4.2. Przemysł i drobna wytwórczość wymieniono zakłady przemysłowe na obszarze M i wskazano rodzaj ich produkcji, stwierdzając że dalszy rozwój przemysłu powinien ograniczyć się do adaptacji istniejących zakładów, zmierzając głównie do zmiany technologii na mniej uciążliwą lub zmianę lokalizacji (vide: str. 18-19 części tekstowej studium). Podnieść trzeba, że w studium, jak potwierdza w odpowiedzi na skargę Burmistrz Skoczowa, w ogóle nie posłużono się pojęciem "tereny produkcyjne". W związku z tym rozważenia wymagała kwestia, czy użyte w studium określenie "przemysł" należy utożsamiać z "produkcją". Zdaniem składu orzekającego, mając na uwadze potoczne rozumienie tych pojęć, przyjąć należy, że przemysł jest rodzajem produkcji, charakteryzującym się dużą skalą działalności wytwórczej – wytwarzania masowego (vide: Słownik Języka Polskiego pod red. prof. Mieczysława Szymczaka, tom drugi L-P, Wydawnictwo Naukowe PWN, Nowa encyklopedia powszechna PWN, tom 5, pod red. Barbary Petrozolin-Skowrońskiej, Warszawa 1997). Przy takim rozróżnieniu pojęć można wywodzić, że o ile tereny oznaczone w studium jako przemysłowe, przeznaczone są pod działalność produkcyjną o dużych rozmiarach, to pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej wyznaczono do prowadzenia działalności produkcyjnej (wytwórczej) w mniejszych rozmiarach, co jest typowe dla rzemiosła. Mając zatem na uwadze zakres wymienionych pojęć, zastosowanych w części graficznej (legendzie mapy studium), skład orzekający doszedł do przekonania, że pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej przeznaczono pod produkcję w mniejszej skali, w zakresie ograniczonym. Określenie przyjęte dla tych terenów w przedmiotowym planie – jako "tereny obiektów produkcyjnych..." takiego ograniczenia z sobą nie niesie, co musi prowadzić do stwierdzenia, że nie można przy takim zapisie wykluczyć szeroko rozumianej działalności wytwórczej charakterystycznej dla przemysłu. Dodać przy tym trzeba, że uchwała wprowadzając dla terenu oznaczonego symbolem Az1 PU podstawowe przeznaczenie – obiekty produkcyjne: składy, bazy magazyny, usługi związane z wytwórczością lub stanowiące obsługę funkcji produkcyjnej nie wskazała żadnych ograniczeń dla tego terenu w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Przeciwnie w § 6 ust. 1 uchwały dopuściła lokalizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane w ramach postępowania oceny oddziaływania na środowisko stosownie do odrębnych przepisów. Wprawdzie w kolejnych punktach tego przepisu wprowadzono pewne ograniczenia (nieuciążliwość, ochronę przez promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi), co nie zmienia jednak faktu, iż taka regulacja nie wykluczyła w istocie możliwości prowadzenia na tak oznaczonym terenie działalności wytwórczej w dużych rozmiarach, masowej a więc na skalę przemysłową. W konsekwencji, w ocenie sądu administracyjnego powyższe rozważania potwierdzają niezgodność planu z ustaleniami studium dla przedmiotowego terenu. W tym więc zakresie Sąd podziela stanowisko organu nadzoru. Nie sposób bowiem podzielić argumentacji Gminy, że wdrożona jest procedura opracowywania nowego studium, w którym uwzględnione zostaną występujące różnice, gdyż dla oceny legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miarodajny jest stan prawny obowiązujący w dacie podjęcia uchwały. Zatem późniejsza zmiana studium nie może sanować wadliwości planu. Zdaniem sądu administracyjnego skala mapy studium (1 : 10000), nie uniemożliwia też ustalenia przeznaczenia terenu w studium. Wyrysowane bowiem na fragmencie wyrysu ze studium granice obszaru objętego planem nie nasuwają wątpliwości co do tego, iż chodzi o ten sam fragment terenu, który objęty jest kwestionowaną uchwałą. W konsekwencji, niezgodność planu z ustaleniami obowiązującego w dacie podjęcia uchwały studium, musiała skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu w całości z mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270 ze zm.) Upływ roku od podjęcia uchwały nie stanowił przeszkody do orzeczenia o nieważności uchwały, jako że stanowi ona akt prawa miejscowego, jednak fakt wejścia w życie aktu wykluczał prawną możliwość stwierdzenia niewykonalności uchwały w trybie art. 152 tej ustawy. Dopiero uprawomocnienie się niniejszego wyroku prowadzić może zatem do wyeliminowania aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego. Podniesiona kwestia niezgodności planu ze studium przesądziła o rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, a w zasadzie wobec cofnięcia zarzutu dotyczącego braku opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, tylko do zarzutu braku szczegółowych zasad podziałów oraz scaleń i podziałów – Sąd nie podziela tego zarzutu. Obligatoryjne elementy planu wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym muszą być uwzględnione jedynie w tych planach, w których znajdzie się przedmiot ich zastosowania. W tym zakresie przyjdzie podzielić stanowisko Gminy, że w przypadku przedmiotowego planu, obejmującego stosunkowo niewielki obszar bez dostępu do drogi publicznej ustalenie tych zasad byłoby zbędne. Ocena ta jednak nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.