II OSK 662/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 1028/11 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 1028/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty Ostrzeszowskiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę inwestycji drogowej w zakresie budowy ciągu pieszo-rowerowego: Ostrzeszów-Myje-Potaśnia wystąpił J. K. . Wnioskodawca wniósł o doprojektowanie zjazdu z betonowej kostki brukowanej na działkę [...] we wsi M. stanowiącej jego własność, ponieważ przy projektowaniu ciągu pieszo-rowerowego pominięto konieczność budowy ww. zjazdu. W ocenie wnioskodawcy brak ww. zjazdu uniemożliwi mu normalne korzystanie z jego działki. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Starosta Ostrzeszowski, na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany własnej, ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2009 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "budowa ciągu pieszo-rowerowego przy drodze powiatowej Nr 5594P Ostrzeszów - Zajączki, odcinek Myje - Potaśnia oraz przy drodze powiatowej Nr 5574P Mikstat - Ostrzeszów, odcinek Potaśnia - Ostrzeszów". W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeprowadził zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 11d ust. 5 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej zwaną "specustawą", dokonując stosownych zawiadomień i ogłoszeń, a ponadto wskazał, że w tym postępowaniu zostały zachowane wymagane przepisy prawa, umożliwiające pozostałym stronom udział w prowadzonym postępowaniu. W ocenie organu I instancji, J. K. obecnie nie posiada statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji, ponieważ status strony mógł być rozpatrywany tylko w czasie trwania procedury związanej z wydaniem tej decyzji. Ponadto Starosta wskazał, że J. K. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił wznowienia postępowania, które Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. Zażalenie na ww. postanowienie złożył J. K. podnosząc, że z oczywistych względów nie jest zadowolony z wydanego orzeczenia i wbrew stanowisku organu I instancji posiada status strony. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Ostrzeszowskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że działka skarżącego nie została objęta ww. decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jednak kwestia statusu strony może być rozpatrywana jedynie w trakcie prowadzenia procedury związanej z wydaniem decyzji oraz w oparciu o wykazanie interesu prawnego, tj. wykazanie, że wydanie decyzji powoduje naruszenie konkretnego i osadzonego w przepisach prawa uprawnienia lub obowiązku. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że stroną w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. jest tylko ten czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 K.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna. Odnosząc się do żądania budowy zjazdu z drogi, organ odwoławczy wskazał, że takie żądanie nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji, ponieważ żaden przepis takiej możliwości nie przewiduje. Ponadto z art. 11e specustawy wynika, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy, wniosek w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa właściwy zarządca drogi. Natomiast art. 11c specustawy stanowi, że do postępowań dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przepisy K.p.a. stosuje się z zastrzeżeniem przepisów specustawy, a więc tylko tam gdzie brak jest szczególnych uregulowań. W omawianym przypadku podmiot uprawniony do złożenia wniosku został wskazany w sposób jednoznaczny i niebudzącej wątpliwości. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 61 § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 28 K.p.a., a co za tym idzie nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie wniosku osoby nie będącej zarządcą drogi. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. , podnosząc, że jest właścicielem działek nr [...] i nr [...] we wsi M. sąsiadujących bezpośrednio z terenem, dla którego wydano pozwolenie na budowę ciągu pieszo-rowerowego. Przy projektowaniu tej inwestycji pominięto konieczność zaprojektowania i wybudowania zjazdu na działkę nr [...] z betonowej kostki brukowej (odcięto działkę od drogi publicznej). Brak takiego zjazdu uniemożliwia skarżącemu normalne korzystanie z przedmiotowej działki przeznaczonej pod zabudowę. Tym samym stanowisko organów, że nie jest on stroną postępowania należy uznać za niewłaściwe. W ocenie skarżącego, choć w miejscu połączenia drogi publicznej (powiatowej) z nieruchomością nie było budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, to zjazd, wbrew stanowisku organów, istniał. Skarżący zakwestionował nadto prawidłowość poglądu prawnego Wojewody, że "kwestia statusu strony może być rozpatrywana jedynie w trakcie prowadzenia procedury związanej z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej", nie argumentując jednakże własnego poglądu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto odpowiadając na podnoszone w skardze zagadnienie definicji zjazdu organ podniósł, że skarżący mylnie definiuje "zjazd" w oparciu o przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza przepisów art. 29 ust. 3 i 5 ustawy o drogach publicznych prowadzą do wniosku, że "zjazd" jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Przyjęta przez skarżącego interpretacja pojęcia zjazdu prowadziłaby do sytuacji, w której wszystkie miejsca dostępu do drogi publicznej, rozumiane, jako cały teren przylegający do niej, stałyby się zjazdami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 1028/11, oddalając skargę zakwestionował stanowisko organów, że kwestia przymiotu strony może być badana tylko na etapie postępowania zwykłego, co z kolei uniemożliwia uznanie za stronę w postępowaniu zmierzającym do weryfikacji decyzji ostatecznej podmiotu, który nie korzystał z uprawnień strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powołując się na treść art. 11c i art. 11i ust. 1 specustawy, Sąd stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tej ustawy nie ma zastosowania ani art. 28 K.p.a., ponieważ jest to norma o charakterze materialnoprawnym, podczas gdy przepisy specustawy to normy o charakterze formalnoprawnym; ani art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co wynika z art. 11i specustawy. Z tego względu Sąd I instancji uznał, że kryteria określające czy dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej wyczerpująco określone zostały w przepisach specustawy. Ponadto w ocenie Sądu ww. ustawa nie zawiera jakichkolwiek przepisów upoważniających organy administracji do władczego przyznawania, bądź odmowy przyznawania poszczególnym podmiotom przymiotu bycia stroną postępowania. Dlatego Sąd uznał za pozbawionym podstawy prawnej jest pogląd jakoby ocena czy dany podmiot jest, czy też nie jest stroną postępowania mogła być przeprowadzana wyłącznie na określonym etapie postępowania i nie mogła podlegać weryfikacji, na przykład w następstwie rozpoznania podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną pochodzącego od strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, względnie pochodzącego od strony niebiorącej udziału w postępowaniu zwyczajnym wniosku o stwierdzenie nieważności zapadłej w nim decyzji ostatecznej. Sąd stwierdził, że pomimo wykazanej powyżej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia brak było jednakże podstaw dla jego uchylenia, albowiem rozstrzygnięcie w nim zawarte odpowiada prawu, a stwierdzone uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Następnie Sąd, analizując przepisy specustawy, stwierdził, że z ich treści jednoznacznie wynika kto jest stroną postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dlatego też brak jest podstaw dla szerszego niż wynikający wprost z przepisów specustawy (które zawężają krąg stron postępowania) określenia katalogu podmiotów, będących stronami tegoż postępowania, w tym w szczególności do uznawania za strony właścicieli nieruchomości położonych poza liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej i nie obciążonych jakimikolwiek określonymi w decyzji ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości. Skarżący jest natomiast właścicielem działki nieobjętej przedmiotową inwestycją drogową, a jedynie sąsiadującej z tą inwestycją, co świadczy jedynie o posiadanym przez niego interesie faktycznym. Powyższy interes faktyczny nie pozwala jednak na przyznanie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, ze względu na brak wynikającego z przepisów specustawy interesu prawnego. W ocenie Sądu I instancji, jeżeli przedmiotem postępowania zmieniającego prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzja ostateczna, to stroną tego postępowania jest tylko ten, komu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes w tym, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych postępowania zakończone pierwotną decyzją przyznającą uprawnienie oraz w przedmiocie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. prowadzone są w ramach tej samej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. W związku z tym dopuszczalność stosowania ostatnio wymienionego przepisu występuje tylko wtedy, gdy zachodzi tożsamość sprawy. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. II GSK 789/09). Ponadto Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie zmiany niewadliwej decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a. lub 155 K.p.a. może być wszczęte jedynie z urzędu bądź na wniosek strony postępowania zakończonego tą decyzją zaś, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie wniesione przez osobę nie będącą stroną, zaktualizuje się konieczność wydania na podstawie art. 61a K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Stąd też, wobec nieposiadania przez Jana K. a przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę inwestycji drogowej, organ administracji słusznie odmówił wszczęcia na jego wniosek postępowania w sprawie zmiany powyższej decyzji ostatecznej. Inwestycja ta nie jest bowiem realizowana na działce skarżącego. Niezależnie od powyższych rozważań Sąd wskazał, że zgodnie ze specustawą zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ma charakter zezwolenia zintegrowanego - zawiera w sobie szereg rozstrzygnięć od przeznaczenia terenu i jego podziału, poprzez wywłaszczenie do udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie postępowanie to może się toczyć wyłącznie na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ jest przy tym związany wnioskiem inwestora i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać, na przykład w zakresie lokalizacji, przebiegu, planowanych parametrów technicznych danej inwestycji drogowej. To i szereg innych regulacji powołanej ustawy, takich jak na przykład zastąpienie doręczeń zawiadomieniami i obwieszczeniami, ma na celu przyśpieszenie realizacji inwestycji z zakresu dróg publicznych. W ocenie Sądu, sprzeczne z tak określoną ideą powołanej ustawy byłoby umożliwienie inicjowania postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej podmiotom innym niż uprawnione do zainicjowania postępowania zakończonego tą decyzją, albowiem prowadziłoby do faktycznego przewlekania procesu inwestycyjnego i stanowiłoby obejście zasady, że do zainicjowania postępowania w sprawie inwestycji drogowej i określania jego zakresu upoważniony jest jedynie właściwy zarządca drogi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Jan K. , wnosząc o uchylenie w całości ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł [opłata kancelaryjna 100 zł, wynagrodzenia pełnomocnika - 240 zł (2 x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu 100 zł]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. (przepisy K.p.a. w tym wypadku należy potraktować jak przepisy prawa materialnego) polegające na jego niezastosowaniu oraz art. 11d ust. 5 specustawy przez błędną jego wykładnię. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że działka nr 14/4 ma status działki budowlanej, a z definicji działki budowlanej wynika, że taka działka ma dostęp do drogi publicznej (art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi (art. 2 pkt 14 ww. ustawy). W ocenie strony skarżącej kasacyjnie ww. dostęp przestał istnieć w związku z powstaniem ww. ciągu pieszo-rowerowego. Ponadto art. 11c specustawy nie wyłącza stosowania przepisów o charakterze materialnoprawnym zawartych w K.p.a., a normatywnym wyznacznikiem kręgu stron w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację drogi jest oddziaływanie decyzji na interes prawny lub obowiązek określonej osoby, o których mowa w art. 28 K.p.a. Pomimo istnienia wad postępowania i naruszenia prawa materialnego doszło do zastosowania art. 151 p.p.s.a. zamiast zastosowania art. 145 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, po części z tej przyczyny, że choć uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie zastosowania art. 28 K.p.a. jest błędne to wyrok ten odpowiada prawu oraz po części z tej przyczyny, że nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia norm prawa procesowego. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 28 K.p.a. w związku z art. 11d ust. 5 specustawy. W tym miejscu należy wskazać, że odmiennie niż to wskazano w zaskarżonym wyroku, specustawa nie zawiera przepisu regulującego kwestię stron postępowania. Do takich przepisów nie zaliczają się bowiem wskazane przez Sąd I instancji art. 11a ust. 1, art. 11d ust. 5 i 6 specustawy. Z tego względu w tym zakresie należy stosować art. 28 K.p.a. ze wszelkimi tego konsekwencjami. Takie też stanowisko wynika z jednolitego aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki: NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12, NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2763/12; WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 739/13; WSA w Krakowie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 313/13; publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Konsekwencją przyjęcia ww. stanowiska jest konieczność ustalenia, czy w niniejszej sprawie J. K. posiadał interes prawny wynikający z art. 28 K.p.a. do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie nadzwyczajnym, tj. na podstawie art. 155 K.p.a. Należy mieć na względzie, że ustalenie kręgu stron postępowania następuje w oparciu o te same reguły jak winno to nastąpić w postępowaniu zwykłym. A zatem zasadniczo krąg stron postępowania zwykłego i nadzwyczajnego winien być tożsamy. Jednak nie oznacza to, że ze skutecznym wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 155 K.p.a. nie może wystąpić podmiot, który nie był stroną postępowania zwykłego. Jest to bowiem możliwe w przypadku, gdy taki podmiot wykaże, że istnieje interes prawny, który przemawia za wszczęciem nadzwyczajnego postępowania. W innym wypadku organy administracyjne na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. są uprawnione do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Uchybienia Sądu I instancji w ww. zakresie nie miały jednak wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji prawidłowo bowiem ocenił, że Jan K. w niniejszej sprawie nie posiada interesu prawnego de facto wynikającego z art. 28 K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie powiązała istnienie interesu prawnego z istnieniem zjazdu na działkę nr [...]. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że dla wykazania istnienia dostępu do drogi publicznej przez istniejący faktycznie zjazd z drogi nie wystarczy tak jak to czyni strona skarżąca kasacyjnie wskazać, że już niejako z samego umiejscowienia działki nr [...] względem drogi i przeznaczenia tej działki pod zabudowę wynikało to, że ta działka miała zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z art. 4 pkt 2 w zw. z dnia 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260) chodnik jest częścią drogi, co oznacza, że jego budowa nie oznacza, że w ogóle doszło do zmiany sytuacji w położeniu sąsiedniej działki względem drogi. Z tego względu w niniejszej sprawie działka nr [...] należąca do J. K. a w dalszym ciągu pomimo wybudowania chodnika (ciągu pieszo-rowerowego) jest zlokalizowana bezpośrednio przy drodze publicznej. Z akt sprawy nie wynika by działka nr [...] miała zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd, tj. "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze". Ponadto, ani w trakcie postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, a nawet nie podnosiła, że działka nr [...] ma zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej, co byłoby równoznaczne z wykazaniem, że stosownie do treści art. 20 pkt 6 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi wydawał zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...] i zezwolenie to jest aktualne, tj. pozostaje w obrocie prawnym. Zamiast tego, strona skarżąca kasacyjnie próbowała uzasadnić swoje stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej wyłącznie faktycznym aspektem wybudowania ciągu pieszo-rowerowego, co miałoby wpłynąć na pozbawienie działki nr [...], jako działki przeznaczonej pod zabudowę, dostępu do drogi publicznej. Takie jednak stanowisko strony skarżącej kasacyjnie byłoby uzasadnione wyłącznie w przypadku, gdy strona ta wykazałaby, że działka nr [...] posiada zapewniony nie tylko faktyczny dostęp do drogi publicznej, lecz także prawny dostęp do tej drogi wynikający z obowiązującej w obrocie prawnym zgodny właściwego zarządcy drogi. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, do przyjęcia odmiennego stanowiska nie uprawnia fakt przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę, ponieważ w treści takiego przeznaczenia nie mieści się uprawnienie do lokalizacji zajazdu z drogi publicznej. Uprawnienie do lokalizacji zjazdu z drogi publicznej następuje w zupełnie innym postępowaniu w oparciu o inną podstawę prawną (aktualnie w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych) i nie ma wpływu na dokonane przeznaczenie działki nr [...] pod zabudowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że przysługują jej uprawnienia wynikające z lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, to Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skarżący jako właściciel działki nie objętej przedmiotową inwestycją drogową, a jedynie sąsiadującej z tą inwestycją, posiada tylko interes faktyczny. Dlatego Sąd I instancji zasadnie przyjął, że istnienie interesu faktycznego nie pozwala na przyznanie J. K. owi przymiotu strony, co uprawniało Sąd I instancji do oceny, że w niniejszej sprawie prawidłowo organy administracyjne zastosowały art. 61a § 1 K.p.a., odmawiając Janowi K. owi wszczęcia postępowania w sprawie zmiany na postawie art. 155 K.p.a. decyzji Starost Ostrzeszowskiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "budowa ciągu pieszo-rowerowego przy drodze powiatowej Nr 5594P Ostrzeszów - Zajączki, odcinek Myje - Potaśnia oraz przy drodze powiatowej Nr 5574P Mikstat - Ostrzeszów, odcinek Potaśnia - Ostrzeszów". Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyjęcie, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę. W tym zakresie nie można więc dopatrzeć się żadnych uchybień Sądu, dlatego zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 151 p.p.s.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.