II OSK 1128/12

Dnia 11 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 797/11 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną. Sygnatura akt II OSK 1128/12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 797/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W oparciu o czynności kontrolne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił, że M. R. na terenie działki nr [...] położonej w Z., gmina K., wybudował bez wymaganego pozwolenia na budowę: - obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej, parterowy z poddaszem użytkowym i dachem dwuspadowym symetrycznym, kryty blachodachówką, posadowiony na fundamentach punktowych z bloczków betonowych, nietrwale związany z gruntem, wybudowany według oświadczenia inwestora w 2004/2005 r., - zbiornik na ścieki sanitarne z kręgów betonowych jednokomorowych, podłączony do opisanego powyżej obiektu rekreacji indywidualnej, wybudowany w 2004 r., - obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej, parterowy, z dachem dwuspadowym, kryty blachodachówką, posadowiony na fundamentach punktowych z bloczków betonowych, nietrwale związany z gruntem, wybudowany w 2006/2007 r., - zbiornik na ścieki sanitarne z kręgów jednokomorowych, podłączony do opisanego powyżej obiektu budowlanego rekreacji indywidualnej, wybudowany w 2006 r., - ujęcie wierzchnie głębinowe, obudowane kręgami betonowymi fi 1000 mm, zaopatrujące w wodę obiekty rekreacji indywidualnej, wybudowane w 2003 r., drewniane ogrodzenie działki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., dalej jako: PINB w Kościerzynie, wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r., na mocy którego wstrzymał roboty budowlane prowadzone na przedmiotowej działce oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów celem legalizacji istniejących obiektów, wyznaczając termin 90 dni od dnia otrzymania postanowienia. W związku z bezskutecznym upływem terminu PINB w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., nakazał M. R. rozbiórkę przedmiotowych obiektów. Odwołanie od decyzji PINB w K. wniósł M. R., podkreślając, że złożył wniosek o dokonanie zmiany przeznaczenia w obowiązującym studium gminnym przeznaczenia jego działki na letniskową, a wniosek ten ma być niebawem rozpoznany przez Radę Gminy K.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], dalej jako: [...] WINB, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że budowa przedmiotowych obiektów nastąpiła na przestrzeni lat 2003-2007, zatem do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej zwaną ustawą – Prawo budowlane. Zgodnie zaś z treścią art. 48 Prawa budowlanego wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia winno być przed wszystkim oceniane pod kątem możliwości legalizacji, a nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. [...] WINB podzielił pogląd organu I instancji, iż wyznaczony termin był wystarczający, aby umożliwić inwestorowi wywiązanie się z nałożonych obowiązków i przedłożenie stosownych dokumentów. Inwestor nie poczynił żadnych kroków w kierunku wykonania nałożonego obowiązku. Wniosek o zmianę przeznaczenia działki na letniskową złożył dopiero w dniu 26 kwietnia 2011 r., natomiast zaświadczeniem z dnia 11 maja 2011 r. Wójt Gminy K. odmówił stwierdzenia zgodności budowy obiektów na działce nr [...] w Z. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego związane są sytuacją prawną oraz stanem faktycznym z dnia wydawania decyzji. Sam fakt złożenia przez inwestora wniosku w sprawie dokonania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. nie stanowi przesłanki mogącej rzutować na rozstrzygnięcie. Bezsprzecznie zaś z obowiązującego na tym terenie planu miejscowego wynika zakaz lokalizacji budynków i obiektów małej architektury. Skargę na decyzję [...] WINB wniósł M. R., domagając się jej uchylenia. Skarżący podniósł, że organy nie powinny kierować się tylko przepisami, ale także uwzględniać dobro społeczne. Skarżący podkreślił, że liczy na pozytywne zmiany w zapisach studium, a potem także planu miejscowego celem umożliwienia zabudowy letniskowej na swojej działce. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. ocenił, że organy prowadzące postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny, będący podstawą decyzji pierwszej i drugiej instancji. Sąd podkreślił także, że w zasadzie stan ten nie był kwestionowany przez samych skarżących, którzy podnosili jedynie, iż z racji przyszłej zmiany planu powinno zostać umożliwione im późniejsze zalegalizowanie zrealizowanej samowoli. Organy właściwie zakwalifikowały przeprowadzone przez skarżącego roboty jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie mieściły się one w żadnej z kategorii robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia na podstawie art. 29-31 Prawa budowlanego. Dlatego też, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty te mogły zostać rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega zaś wątpliwości, że skarżący nie uzyskał takiego pozwolenia przed przystąpieniem do wykonywania tych robót. Prawidłowo, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ w niniejszej sprawie wszczął procedurę legalizacyjną, albowiem samowolne, czyli bez legitymowania się pozwoleniem na budowę, wykonanie robót budowlanych nie ma automatycznego skutku w postaci nakazania inwestorowi rozbiórki, lecz zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do podjęcia próby legalizacji wykonanych robót. Stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym ustala się m.in., czy samowolnie wykonana budowa: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ wstrzymuje roboty budowlane oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej. W kontrolowanym postępowaniu PINB w K. wydał takie postanowienie i doręczył je inwestorowi w dniu 1 grudnia 2010 r. W zakreślonym terminie inwestor nie przedłożył jednak wymaganych dokumentów, czym uniemożliwił legalizację i w takiej sytuacji organy były zobowiązane do wydania nakazu rozbiórki. Ponadto bezsporne jest, że zrealizowane w ramach samowoli budowlanej obiekty budowlane są niezgodne z zawartym w miejscowym planie zakazem lokalizacji budynków i obiektów małej architektury na działce skarżącego. Natomiast ewentualna zmiana w zapisach miejscowego planu, nawet jeśli dopuści możliwość budowy obiektów związanych z rekreacją, to pozostanie bez wpływu na legalność wykonanych przez skarżącego robót budowlanych oraz na ocenę zaskarżonej decyzji. M. R. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego J. L., wniósł skargę kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2011 r. Powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez nadmierne ograniczenie przez prawo budowlane zagwarantowanej Konstytucją ochrony praw własności. Zarzucił też nieważność postępowania. Jednocześnie wniósł o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania mającego na celu zmianę planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiającego zabudowę terenu będącego własnością między innymi skarżącego. W związku z tym wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że prawo własności nie może być ograniczane przez inne przepisy prawa, między innymi prawa budowlanego czy też prawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Wybudowane budynki znajdują się obok innych budynków wykorzystywanych rekreacyjnie. Samowola budowlana, jakiej dopuścił się skarżący, nie powoduje żadnych zagrożeń czy to środowisku naturalnemu, czy też sąsiadom itp. Mając na względzie powyższe ograniczenia nałożone przez ustawodawcę na właścicieli gruntów są daleko idące i patrzenie jedynie na literę prawa powoduje, iż nie ma ono uzasadnienia w poczuciu sprawiedliwości społecznej. Skarżący kasacyjnie podniósł także, że jego żona A. R. uważa, że nie brała udziału w postępowaniu nakazującym rozbiórkę budynków wybudowanych w miejscowości Zabrody. Została ona jedynie poinformowana o wydaniu decyzji rozbiórkowej w stosunku do męża M., a jest także właścicielką nieruchomości położonej w Z. na równych prawach z mężem. Wobec powyższego decyzja rozbiórkowa PINB w K. winna być także wydana w stosunku do niej i wówczas to mogłaby bronić swoich praw. Skoro tego nie zrobiono, zdaniem A. R., została ona pozbawiona swoich praw - prawa do obrony. Skarżący wskazał także, że trwają prace w gminie K. mające na celu przeznaczenie między innymi działki skarżącego na cele rekreacyjno- budowlane, co wynika z pisma Wójta Gminy K.. Wobec takiego stanu rzeczy, z punktu widzenia społecznego i skarżącego jako właściciela nieruchomości, jego prawo własności nie powinno być ograniczone w związku z toczącym się postępowaniem i zmiany studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania terenu gminy K., albowiem w obrębie Wdzydz będzie w przyszłości istniała możliwość przeznaczenia terenu na rekreacyjno-budowlany i wówczas to po uzyskaniu stosownych pozwoleń można będzie na tym terenie budować. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 48 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji, przy czym jej autor upatruje wadliwości rozstrzygnięcia Sądu w nadmiernym ograniczeniem przez prawo budowlane prawa własności. Tak sformułowany zarzut wskazuje, iż de facto jest on skierowany do ustawodawcy, który w ustawie - Prawo budowlane zawarł w art. 48 ust. 1 zapis zezwalający organom administracji nakazanie inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego na nieruchomości stanowiącej jego własność. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że Sąd ma prawo odstąpić od stosowania przepisu prawa, jeżeli stwierdzi jego niekonstytucyjność, jednakże żadną miarą taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że w świetle postanowień konstytucyjnych oraz treści art. 140 k.c. własność nie jest prawem absolutnym. Prawo to może być ograniczane w drodze ustawy, a jedną z takich ustaw jest Prawo budowlane oraz ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1237/06, dostępne na: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji zatem nie można skutecznie zarzucić Sądowi wojewódzkiemu dokonania wadliwej oceny legalności decyzji organów nadzoru budowlanego i niewłaściwego zastosowania wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy podstawą prawną zaskarżonej do tego Sądu decyzji był art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, który obliguje organ do nakazania, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Należy przypomnieć, że ustawodawca nowelą z dnia 27 marca 2003 r., która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., złagodził przywołany wyżej nakaz wskazując, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek podjąć próbę zalegalizowania obiektu zrealizowanego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazuje się przy tym, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że omawiany przepis art. 48 w brzmieniu przez wejściem w życie wskazanej noweli, a zatem w brzmieniu, które nie uwzględniało możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu (lub będącego w budowie), był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 26 marca 2002 r., SK 2/01, LEX nr 54049, stwierdził, że art. 48 ustawy (...) - Prawo budowlane jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał zwrócił natomiast uwagę, że zakwestionowany przepis prawa budowlanego jest nadmiernie rygorystyczny przez to, iż nie dopuszcza łagodniejszych niż nakaz rozbiórki form reagowania na samowolę budowlaną, co jednak nie oznacza jego niezgodności z postanowieniami Konstytucji. W tym stanie rzeczy nie znajduje uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego kasacyjnie. Natomiast nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że skarżący kasacyjnie, pomimo upływu wyznaczonego mu terminu, nie wykonał nałożonych na niego postanowieniem z dnia 26 listopada 2010 r. obowiązków, co obligowało organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę bez względu na to czy i ewentualne jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołała samowola budowlana, jakiej się dopuścił. Naczelny Sąd Administracyjny - jak zostało wskazane na wstępie rozważań -nie dostrzegł takich wadliwości wyroku Sądu wojewódzkiego, które uzasadniałyby twierdzenie o nieważności postępowania. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do twierdzenia, ażeby A. R. pozbawiona była możliwości obrony swoich praw. Z akt sprawy wynika, że brała czynny udział w postępowaniu sądowym, została bowiem powiadomiona o terminie rozprawy i była na niej obecna (protokół rozprawy k. 33). Niezależnie od powyższego wskazać należy, że jak przyjęto w orzecznictwie NSA, nie można wywodzić nieważności postępowania, mając na uwadze interes prawny osób nie wnoszących skargi kasacyjnej, może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu. Innymi słowy dla skuteczności uwzględnienia czy to na wniosek, czy też z urzędu takiej podstawy kasacji, konieczne jest wniesienie kasacji przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej kasację obrony "swych praw" (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1683/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń - http.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do zawieszenia postępowania sądowego. Należy wszak zwrócić uwagę, że zarówno Sąd pierwszej instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia (odpowiednio decyzji organu odwoławczego i wyroku sądu pierwszej instancji) biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania rozstrzygnięć. A zatem fakt, że skarżący kasacyjnie złożył wniosek o zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. dotyczącego działki nr ew. [...], pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną