II SA/Bd 1210/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury [...] w B. W. K. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. II SA/Bd 1210/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia 15 lipca 2011 r., nr [...], Wójt Gminy C. (dalej w skrócie "Wójt"), na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 lit a), art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2006, Nr 139, poz. 992 ze zm.; zwanej dalej "u.ś.r."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 129, poz. 1058) oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r., Nr 105, poz. 881 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia 21 kwietnia 2011 r. odmówił skarżącemu M. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią B. J. Wójt ustalił, że B. J. posiada znaczny stopień niepełnosprawności i mieszka wraz ze swoim mężem i wnioskodawcą w miejscowości S. Dziadek strony – W. J. - również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny względem babci B. J. Jest on spokrewniony z osobą wymagającą opieki w drugim stopniu. Ponadto organ ustalił, iż B. J. ma pięcioro dzieci: B. S. (zam. S.), M. J. (przebywającą w H.), M. W. (zam. G.), A. J. (przebywającego w H.) oraz J. J. (zam. w C.). Zdaniem organu opieki nad B. J. nie może sprawować B. S., która sama choruje. Podobnie możliwość sprawowania opieki jest wyłączona w przypadku przebywających w H. M. J. oraz A. J., a także zamieszkującego w C. J. J. - ze względu na odległość od miejsca zamieszkania matki. Z uwagi na swoją pracę zawodową i opiekę sprawowaną nad dziećmi nie ma również możliwości sprawowania opieki nad rodzicami M. W., mieszkająca w odległości 25 km od S. Wskazując na powyższe ustalenia Wójt wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim należało uznać, że w rozpatrywanym przypadku nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od decyzji Wójta skarżący podniósł, iż jest jedyną osobą w rodzinie, która może opiekować się B. i W. J. Zwrócił uwagę, że nie można wymagać, aby osoby niepełnosprawne opiekowały się sobą nawzajem, gdyż ze względu na podeszły wiek i stan zdrowia nie są w stanie wywiązać się wobec siebie z tego obowiązku, zaś fakt pozostawania w związku małżeńskim nie zmienia tego stanu rzeczy. Wskazał ponadto, iż babcia choruje na twardzine układową, która jest bardzo ciężką chorobą. Decyzją z dnia 6 września 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej w skrócie "Kolegium"), na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy z innych powodów, aniżeli wyrażone w jej uzasadnieniu. Wbrew stanowisku Wójta fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie jest przeszkodą wyłączającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie sprawować nad nią opieki. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że B. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe, jak również jej małżonek W. J. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Tym samym wiadome jest, iż małżonkowie nie mogą opiekować się sobą wzajemnie. Powodem odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego jest natomiast fakt, iż jest on spokrewniony z B. J. w drugim stopniu, gdy jednocześnie przy życiu pozostają osoby spokrewnione z niepełnosprawną w pierwszym stopniu, które są w stanie sprawować nad nią opiekę. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny. Na skarżącym ciąży co prawda ustawowy obowiązek alimentacyjny względem babci B. J., jednakże obowiązek ten obciąża w pierwszej kolejności osoby spokrewnione z niepełnosprawną w pierwszym stopniu. Dlatego też w rozpatrywanym przypadku prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje dzieciom B. J. Nie ma również możliwości przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z tą regulacją osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W przedmiotowej sprawie dzieci niepełnosprawnej są w stanie sprawować nad nią opiekę, albowiem nie zachodzą przyczyny obiektywne, niezależne od tych osób, które uniemożliwiałyby im sprawowanie opieki nad matką, takie jak ich własna niepełnosprawność, długotrwała choroba czy trudna sytuacja rodzinna. Powyższe zdaniem organu odwoławczego przesądza o tym, iż skarżący nie jest obecnie podmiotem uprawnionym do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Na ostateczną decyzję Kolegium M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący podniósł, że jego babcia i dziadek są osobami schorowanymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, wymagającymi stałej opieki. Stwierdził, iż z racji wspólnego zamieszkania wyłącznie on jest w stanie zapewnić dziadkom odpowiednią opiekę. Nieuzasadnione jest natomiast przekonanie organu co do tego, iż córka niepełnosprawnych – M. W. - jest w stanie sprawować opiekę nad rodzicami. Osoba ta nie ma bowiem takiej możliwości z uwagi na fakt oddzielnego zamieszkania, pracy zawodowej, prowadzenia własnego gospodarstwa domowego oraz wychowywania małoletnich dzieci. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na ostateczne decyzje administracyjne. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Materialnoprawną podstawę przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego stanowią przepisy art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepis ust. 1 posiadał następujące brzmienie: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Zgodnie zaś z ust. 1a osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom aniżeli matka, ojciec czy opiekun faktyczny dziecka, które rezygnują z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, od tego, czy na osobach tych ciąży wobec podopiecznego obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r., Nr 9, poz. 59 ze zm.; zwanej dalej "k.r.o."). Stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie zaś z art. 129 § 1 k.r.o. w przypadku istnienia kilku zstępnych lub wstępnych obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, o czym stanowi art. 132 k.r.o. Z powyższych regulacji wynika, że w przypadku pozostawania przy życiu zarówno dzieci, jak i wnuków osoby uprawnionej do alimentów, obowiązek alimentacyjny obciąża jedynie dzieci jako krewnych bliższych stopniem, chyba że dzieci nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W rozpatrywanym przypadku bezsprzeczne jest, że B. J. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. W aktach organu I instancji znajduje się kserokopia dokumentu, z którego wynika, iż na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Toruniu z dnia 3 kwietnia 2008 r. w/w osoba została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe (k. 3). Nie podlega wątpliwości, że B. J. jako osoba niepełnosprawna, ciężko chora, będąca w podeszłym wieku wymaga stałej opieki zapewnionej przez inną osobę. Z akt sprawy wynika, iż skarżący jest wnukiem B. J., czyli jej krewnym w linii prostej. Przy życiu pozostają jednak bliżsi stopniem krewni B. J. w linii prostej, tj. jej dzieci: B. S., M. J., M. W., A. J. oraz J. J., na których obowiązek alimentacyjny w stosunku do niepełnosprawnej ciąży w pierwszej kolejności. W obecnym stanie sprawy żadne okoliczności nie wskazują na to, aby osoby te nie mogły wywiązać się wobec swojej matki z obowiązku dostarczania środków utrzymania. W związku z tym obowiązek alimentacyjny nie ciąży w chwili obecnej na skarżącym. W tym stanie rzeczy niewątpliwe jest, że prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad B. J. przysługuje zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. dzieciom niepełnosprawnej, nie zaś skarżącemu. W ocenie Sądu nie ma również w przedmiotowej sprawie możliwości przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. Regulacja ta mogłaby znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdyby z okoliczności faktycznych sprawy wynikało bezsprzecznie, że żadne z pięciorga dzieci B. J. nie jest w stanie sprawować opieki nad matką. Zdaniem Sądu niemożność sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. ma miejsce wyłącznie w przypadku istnienia takich przeszkód w sprawowaniu opieki, które mają charakter obiektywny, tzn. nie zależą co do zasady od woli człowieka i nie są rezultatem jego świadomego wyboru, takich jak niepełnosprawność lub ciężka choroba uniemożliwiająca sprawowanie opieki nad inną osobą. Nie chodzi zatem o takie sytuacje, gdy przeszkoda może zostać zakwalifikowana jako wynik świadomego wyboru życiowego człowieka, np. wyboru dotyczącego miejsca zamieszkania czy aktywności zawodowej. W rozpatrywanym przypadku nie można stwierdzić, ażeby żadne z dzieci B. J. nie było w stanie sprawować nad nią opieki w rozumieniu przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. W toku postępowania ustalono co prawda, że M. J. i A. J. przebywają obecnie za granicą, jednakże odległe miejsce zamieszkania jest rezultatem życiowego wyboru tych osób, a zatem nie jest to stan rzeczy, który w sposób obiektywny uniemożliwiałby sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Powyższa uwaga dotyczy również zamieszkałego w C. J. J. Natomiast M. W. w oświadczeniu załączonym do akt administracyjnych (k. 11) wskazała, iż ze względu na miejsce zamieszkania, pracę zawodową oraz posiadanie dzieci w wieku szkolnym nie jest w stanie zapewnić swoim rodzicom opieki. W odniesieniu do tego oświadczenia stwierdzić należy, że wskazane w nim okoliczności nie mogą zostać uznane za obiektywne przeszkody w sprawowaniu przez składającą oświadczenie opieki nad B. J. Oddzielne miejsce zamieszkania czy też posiadanie dzieci stanowią okoliczności zależne od woli człowieka, które nie przesądzają o braku możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną. Podkreślić również trzeba, że skoro podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, za szczególną okoliczność powodującą niemożność sprawowania opieki nie może zostać uznana konieczność wykonywania pracy zarobkowej przez osobę spokrewnioną z podopiecznym w pierwszym stopniu. W opinii Sądu wątpliwości co do tego, czy zachodzi przeszkoda w sprawowaniu opieki, mogą dotyczyć jedynie B. S. W aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie lekarskie (k. 8), w którym stwierdzono, że ze względu na chorobę B. S. nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnymi rodzicami. Jednocześnie w aktach administracyjnych brak orzeczenia o niepełnosprawności w/w osoby, które w sposób jednoznaczny wskazywałoby na zdrowotną przeszkodę w sprawowaniu opieki nad matką. Ze względu na to, iż postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że pozostałe dzieci niepełnosprawnej są w stanie sprawować nad nią opiekę, tj. że nie zachodzi przypadek określony w przepisie art. 17 ust. 1a u.ś.r., kwestia zdolności B. S. do świadczenia przedmiotowej opieki nie wymagała jednoznacznego rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy się również odnieść do faktu pozostawania B. J. w związku małżeńskim z W. J. i znaczenia tej okoliczności dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ma rację organ odwoławczy twierdząc, że fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie może być przeszkodą wyłączającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie sprawować nad nią opieki. Powyższy wniosek znajduje uzasadnienie w przyjętej w orzecznictwie sądów administracyjnych prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., polegającej na odrzuceniu wykładni językowej tego przepisu, której rezultaty są nie do zaakceptowania na gruncie obowiązującego systemu wartości konstytucyjnych, na rzecz wykładni celowościowej i systemowej. Wspomniana linia orzecznicza ma związek z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, iż do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 u.ś.r. w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zwracając uwagę na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 maja 2011 r. (sygn. akt I OSK 232/11), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym drugi z małżonków również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie zasługuje na aprobatę na gruncie wartości konstytucyjnych. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) rozumiany w sposób bezwzględny oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Z podobnych przyczyn literalna wykładnia spornego przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 232/11, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyrokach z dnia 7 grudnia 2009 r.(sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09) oraz z dnia 30 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 115/10 - opubl. jak wyżej). Sąd w pełni podziela wyrażony w powołanym wyżej wyroku NSA pogląd o konieczności dokonywania takiej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., którą da się pogodzić z przyjętym systemem wartości konstytucyjnych, dlatego też uznaje, że okoliczność pozostawania B. J. w związku małżeńskim nie mogła być przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy jej małżonek W. J. również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (k. 4) i nie jest w stanie sprawować nad nią opieki. Na marginesie wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w aktualnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 14 października 2011 r., uwzględnia stanowisko orzecznictwa stanowiąc, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. O konieczności wydania negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia przesądziło jednak niespełnianie przez niego przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., co już wyżej wyjaśniono. Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).