I OSK 724/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Małgorzata Borowiec Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 681/11 w sprawie ze skargi J. Sz. na zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły podstawowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/ke 681/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach – po rozpoznaniu skargi J. Sz. – stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły podstawowej; stwierdził, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; oraz zasądził od Wójta Gminy S. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd podał, że w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ wskazał, iż pracownikowi na stanowisku kierowniczym stawia się wyższe wymagania niż pozostałym, a utrata zaufania do niego uzasadnia odwołanie ze stanowiska bądź wypowiedzenie umowy o pracę. Utrata zaufania ma, zdaniem Wójta, oparcie w przesłankach natury obiektywnej i racjonalnej, a jako przykład zachowań pracowniczych uznanych za prowadzące do utraty zaufania przez pracodawcę i uzasadniających odwołanie ze stanowiska wskazał "niemożność porozumienia się i współpracy przełożonego z pracownikiem, wynikającym z odmiennej wizji prowadzenia szkoły, a właściwie brakiem takiej wizji przez Dyrektora Szkoły, wyróżniającą się dezaprobatą pracownika dla zmian organizacyjnych i przejawiającą się w sposobie wykonywania obowiązków pracowniczych". Organ podniósł również, że zgodnie z art. 6 Karty Nauczyciela dyrektor powinien rzetelnie realizować zadania związane z powierzonym mu stanowiskiem oraz podstawowymi funkcjami szkoły. Jako dodatkowy argument Wójt wskazał słabe wyniki w nauczaniu, na co jego zdaniem wskazują wyniki egzaminów, które są publicznie znane – "a to sami rodzice i uczniowie weryfikują, która szkoła powinna być poddania restrukturyzacji bo nie chcą się w takich placówkach uczyć". Organ podał również, że zarządzenie zostało wydane po uzyskaniu pozytywnej opinii Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty. Skargę na powyższe zarządzenie złożyła J. Sz. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, daje organowi możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki: 1) zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, 2) kurator oświaty wyraził pozytywną opinię w kwestii odwołania. Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że drugi warunek został spełniony, gdyż Świętokrzyski Kurator Oświaty pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. poinformował Wójta Gminy S., iż nie wnosi zastrzeżeń wobec zamiaru odwołania J. Sz. z pełnionego przez nią stanowiska. Jednakże w ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia nie wynika, aby został spełniony pierwszy z wymienionych wyżej warunków, a mianowicie że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odwołaniem skarżącej. Sąd podkreślił, iż pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym i niedookreślonym, lecz z pewnością nie dotyczy negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela, ponieważ okoliczności te zostały unormowane w innym przepisie – art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy. Choć daje ono właściwemu organowi pewną swobodę w podejmowaniu decyzji, to jednak decyzja ta nie może mieć cech dowolności, co oznacza, że musi być ona wyczerpująco uzasadniona. W uzasadnieniu tym organ obowiązany jest wykazać, mając na uwadze wąską interpretację tego pojęcia, z jakich powodów w taki, a nie inny sposób, skorzystał z uznania administracyjnego i na czym polega w tej konkretnej sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek". Użyte bowiem w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, albowiem zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie przez niego obowiązków w ramach funkcji kierowniczych, a także kierowanie przez niego sprawami szkoły. Jedynie wystąpienie takich wyjątkowych okoliczności daje organowi prowadzącemu prawo do rozważenia konieczności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Sąd podniósł, iż wskazany wyżej przepis stwarza gwarancje stabilności stosunku pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym, co musi być przez właściwy organ respektowane, aby gwarancje te nie miały iluzorycznego charakteru. Należy także uznać, że odwołanie w trybie natychmiastowym na podstawie art. 38 ust.1 pkt 2 nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w punkcie 1 lit. b/ tego artykułu, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej. Muszą to być inne, "szczególnie uzasadnione przypadki". To ostatnie pojęcie nie jest w ustawie bliżej określone. Konsekwencją powyższego jest wymóg, by zaniedbania po stronie dyrektora były dowiedzione stosownym postępowaniem poprzedzającym wydanie zarządzenia, a zarówno ocena jak i uznanie organów administracyjnych w tym zakresie nie mogą mieć charakteru dowolnego i arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu. Charakter prawny zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły ze stanowiska przemawia bowiem za koniecznością traktowania go na równi z decyzją administracyjną, co – per analogiam – uzasadnia zastosowanie w tej sprawie wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. oraz zapewnienie stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), tak aby przed podjęciem decyzji miała prawo do przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Przebieg postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez właściwy organ niewątpliwie musi znaleźć rzetelne odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosując art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy organ odwołujący dysponuje pewną sferą uznania, ale zakres takiej swobody ograniczony jest przepisami prawa oświatowego, które zapewniają znaczną stabilność stosunku zatrudnienia nauczyciela. Zatem te gwarancje muszą być rzeczywiście w praktyce zapewnione. Jeżeli art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy przewiduje możliwość odwołania tylko "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", oznacza to więc, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego zarządzenia. Istotne są przy tym wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu aktu odwołującego. Brak takiego uzasadnienia czy brak odpowiedniego uzasadnienia nie mogą być konwalidowane późniejszymi wyjaśnieniami organu. Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia nie odpowiada przedstawionym wymogom, przede wszystkim w zakresie należytego uzasadnienia. W przeważającej części zawiera ono bowiem uwagi natury ogólnej dotyczące wymagań stawianych pracownikom na stanowiskach kierowniczych oraz zaufania do nich i konsekwencji jego utraty. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 września 1999 r., sygn. akt PKN 257/99 (OSNCP 2001/1/14) organ – nadal w ogólny sposób – wskazał na przykłady zachowań pracowniczych jakie Sąd Najwyższy uznał za prowadzące do utraty zaufania przez pracodawcę i uzasadniające odwołanie ze stanowiska, tj. "niemożność porozumienia się i współpracy przełożonego z pracownikiem, wynikającym z odmiennej wizji prowadzenia szkoły, a właściwie brakiem takiej wizji przez Dyrektora Szkoły". Sad podkreślił, że wskazany wyrok Sądu Najwyższego dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego, bo wypowiedzenia umowy o pracę, nie zaś szczególnego przypadku odwołania dyrektora ze stanowiska w oparciu o przepisy ustawy oświatowej. Organ nie wskazał przy tym czy zarzuty te dotyczą pełnienia funkcji przez Jadwigę Sz. oraz jakie fakty lub okoliczności przemawiają za taką oceną jej pracy. Sąd podniósł także, że same naturalne różnice poglądów w kwestiach związanych z kierowaniem szkołą nie mogą stanowić podstawy do formułowania tezy o braku możliwości dalszego sprawowania funkcji dyrektora i konieczności stosowania wyjątkowego rozwiązania wynikającego z art. 38 pkt 2 ustawy. W żadnym zaś wypadku tego rodzaju zarzuty stawiane dyrektorowi nie mogą być niedookreślone lub ogólnikowe. Organ nie wskazał bowiem żadnych dowodów na ich potwierdzenie, które posłużyłyby do ustalenia podstaw konfliktu i wyjaśnienia, po której ze stron leży przyczyna jego powstania. Zdaniem Sądu argument dotyczący słabych wyników w nauczaniu jest w istocie ogólną oceną działalności dydaktyczno-wychowawczej prowadzonej przez skarżącą jako dyrektora szkoły. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy analizowanie i ocenianie efektów działalności dydaktycznej, w tym wyników zewnętrznych egzaminów, stanowi zakres nadzoru pedagogicznego sprawowanego przez kuratora oświaty (art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy). W przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania w szkole organ sprawujący nadzór pedagogiczny poleca dyrektorowi szkoły lub placówki opracowanie, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania (art. 34 ust. 2 ustawy). Dopiero w sytuacji, gdy dyrektor szkoły lub placówki nie usunie w wyznaczonym terminie uchybień, nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w tym programie zgłoszonych uwag i wniosków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę lub placówkę z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia (art. 34 ust. 2a ustawy). Sąd stwierdził, iż Wójt Gminy S., wydając zaskarżone zarządzenie nie wykazał i nie umotywował w należyty sposób, aby w sprawie zaistniały okoliczności kwalifikowane jako "szczególnie uzasadnione przypadki" uzasadniające odwołanie J. Sz. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, to przekroczył tym samym granice uznania administracyjnego określoną w ww. przepisie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy S. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwej interpretacji tego przepisu i na wadliwym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżącemu nie przysługuje prawo do odwołania J. Sz. z funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej im. O.w N., podczas gdy spełnione zostały przesłanki określone tym przepisem i Świętokrzyski Kurator Oświaty w Kielcach wyraził zgodę na odwołanie, – art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty polegające na wadliwej interpretacji tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, a wynikające z przyjęcia przez Sąd założenia, iż utrata zaufania organu prowadzącego do dyrektora szkoły wynikła z obniżenia poziomu nauczania pod kierownictwem J. Sz., nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, podczas gdy w rzeczywistości to dyrektor szkoły jako jedyny odpowiada za spadek poziomu nauczania kierowanej przez siebie szkoły, a co za tym idzie pozostawienie takiego dyrektora na stanowisku jest działaniem na szkodę interesu publicznego (lokalnej społeczności). W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. III PK 69/2007 wskazano, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przyznaje właściwemu organowi uprawnienia do odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji także w innych przypadkach niż zawinione działania lub zaniechania tegoż dyrektora, jeśli okaże się to konieczne ze względu na prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez taką osobę placówki oświatowej. Podniesiono, iż art. 38 ust. 1 pkt 2 pozwala na odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego jeżeli zachodzą określone tym przepisem przesłanki i kurator oświaty wyraził pozytywną opinię w kwestii odwołania. Obie te przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zdaniem organu – stanowisko Sądu, iż Wójt Gminy jako organ prowadzący szkołę, nie ma prawa dokonywać oceny pracy dyrektora szkoły, którego jest bezpośrednim przełożonym – jest niedopuszczalne, zwłaszcza w sytuacji, gdy to na organie prowadzącym spoczywa pełna odpowiedzialność za prawidłowe zarządzanie i funkcjonowanie szkoły. Wójt Gminy w żadnym razie nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Decyzja o odwołaniu została bowiem poprzedzona wyrażoną przez kuratora oświaty pozytywną opinią o odwołaniu. Kurator, czyli jedyny organ nadzoru pedagogicznego, w pełni zgodził się z przyczynami jakie legły u podstaw odwołania Pani J. Sz. z pełnionej przez nią funkcji. Natomiast jako przyczyny dla "szczególnie uzasadnionych przypadków", organ przyjął, m.in. utratę zaufania do Pani J. Sz. jako dyrektora Szkoły Podstawowej w Nowinach. Organ utracił zaufanie do Pani J. Sz. jako osoby pełniącej tak odpowiedzialne stanowisko, m.in. po tym jak docierały do niego informacje o fakcie przebywania w szkole pod wpływem alkoholu. Sytuacje takie miały miejsce kilkakrotnie, czego dowodem jest załączone do akt sprawy pismo Policji o takich zgłoszeniach. Jednakże za każdym razem patrol Policji przybywał już po fakcie opuszczenia przez Panią Jadwigę Sz. miejsca pracy, wobec tego funkcjonariusze nie mogli dokonać stosownych czynności. Zdaniem organu także spadek poziomu nauczania jest również szczególnie uzasadnionym przypadkiem, bowiem godzi w dobrze pojęty interes publiczny społeczności lokalnej. Skarżąca J. Sz. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie przesłanki takie nie wystąpiły, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną zgodnie z zarzutami, które sprowadzały się jedynie do naruszeń prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty. Stwierdzić należy, że zarzuty te nie są zasadne. Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. Przede wszystkim Sąd szczegółowo przedstawił swoje stanowisko co do pojęcia "przypadki szczególnie uzasadnione" użytego w powołanym przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2, a z którym całkowicie zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać przy tym należy, iż w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat prezentowany jest pogląd, ze pojęcie to należy interpretować zawężająco, a o przypadku szczególnie uzasadnionym będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego (np. gdy w sposób istotny naruszył obowiązki pracownika – art. 52 § 2 k.p.), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Z uwagi na uznaniowość zastosowania tego trybu odwołania ze stanowiska, przedmiotowe zarządzenie winno zawierać uzasadnienie, w którym m.in. przedstawione są okoliczności spełniające, zdaniem organu, przesłankę "przypadku szczególnie uzasadnionego". Jak słusznie podniósł Sąd I instancji w niniejszej sprawie uzasadnienie odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska jest bardzo lakoniczne i nie wskazuje konkretnych okoliczności, które zdaniem organu uzasadniają odwołanie dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Stwierdzenie o utracie zaufania i niemożności porozumienia się oraz współpracy z dyrektorem, czy też o słabych wynikach w nauczaniu zawarte w uzasadnieniu odwołania są tak ogólnikowe, że brak jest możliwości oceny prawidłowości zastosowania przez organ powołanego trybu odwołania ze stanowiska. Również z akt sprawy przekazanych sądowi nie wynikają żadne bliższe okoliczności uzasadniające podjętą decyzję. Nie może o tym bowiem stanowić fakt uzyskania przez organ informacji o przebywaniu dyrektora w szkole pod wpływem alkoholu, skoro w żaden sposób okoliczność ta nie została potwierdzona. Stwierdzić należy, iż podstawą stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonego zarządzenia, co wynika z uzasadnienia wyroku, było naruszenie przepisów postępowania, tj. przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego. Jednakże skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie stosownego zarzutu, a zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do oceny tego stanowiska Sądu I instancji. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.