II SA/Ke 681/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011r. sprawy ze skargi J.S. na zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły podstawowej I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz J.S. kwotę 300 ( trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy S. odwołał J. S. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w N. z dniem 31 sierpnia 2011r., na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W uzasadnieniu organ wskazał, że pracownikowi na stanowisku kierowniczym stawia się wyższe wymagania niż pozostałym, a utrata zaufania do niego uzasadnia odwołanie ze stanowiska bądź wypowiedzenie umowy o pracę. Utrata zaufania ma, zdaniem Wójta, oparcie w przesłankach natury obiektywnej i racjonalnej, a jako przykład zachowań pracowniczych uznanych za prowadzące do utraty zaufania przez pracodawcę i uzasadniających odwołanie ze stanowiska wskazał "niemożność porozumienia się i współpracy przełożonego z pracownikiem, wynikającym z odmiennej wizji prowadzenia szkoły, a właściwie brakiem takiej wizji przez Dyrektora Szkoły, wyróżniającą się dezaprobatą pracownika dla zmian organizacyjnych i przejawiającą się w sposobie wykonywania obowiązków pracowniczych". Organ podniósł również, że zgodnie z art. 6 Karty Nauczyciela dyrektor powinien rzetelnie realizować zadania związane z powierzonym mu stanowiskiem oraz podstawowymi funkcjami szkoły: - dydaktyczną i wychowawczą; - wspierać każdego ucznia w jego rozwoju; - dążyć do pełni własnego rozwoju osobowego. Jako dodatkowy argument do odwołania ze stanowiska Wójt wskazał słabe wyniki w nauczaniu, na co jego zdaniem wskazują wyniki egzaminów, które są publicznie znane – "a to sami rodzice i uczniowie weryfikują, która szkoła powinna być poddania restrukturyzacji bo nie chcą się w takich placówkach uczyć". Organ podał również, że zarządzenie zostało wydane po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratora Oświaty. Skargę na powyższe zarządzenie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. S. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarządzeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że zaszły przypadki szczególnie uzasadnione do odwołania jej ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w N. w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Autorka skargi wskazała, że po wygraniu w maju 2008 r. konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w N. i powierzeniu jej stanowiska na okres 5 lat, tj. do 31 sierpnia 2013 r., wywiązywała się sumiennie ze wszystkich obowiązków, o czym może świadczyć choćby bardzo dobra współpraca z Radą Rodziców, Radą Pedagogiczną oraz organem nadzoru pedagogicznego. Zaznaczyła także, że po wydaniu zaskarżonego zarządzenia w dniu 6 września 2011 r. wezwała Wójta do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca podniosła, że charakter aktu odwołania dyrektora szkoły nie budzi wątpliwości i jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Odwołanie jest aktem i przejawem władczych uprawnień organu administracyjnego oraz podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazała także, że posiada interes prawny w poddaniu go kontroli i z tego tytułu jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego a pogląd, iż odwołanemu ze stanowiska dyrektora szkoły nauczycielowi służy legitymacja skargowa i ma on prawo do skarżenia aktu wykonawczego organu gminy, jest uznawany za dominujący w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. J. S. zwróciła także uwagę na fakt, że nie została pouczona o możliwości zaskarżenia zarządzenia Wójta Gminy S. do sądu administracyjnego. Odnosząc się merytorycznie do treści zarządzenia wskazała, że organ praktycznie nie wskazał przyczyn odwołania. Autorka skargi stwierdziła, powołując się na wyrok NSA z 18 kwietnia 2008r., że z uwagi na specyfikę szkoły, której funkcjonowanie określa ustawa o systemie oświaty i wynikające z niej obowiązki dyrektora, a także ograniczenie zakresu nadzoru organu prowadzącego nad działalnością szkoły, w tym także jej dyrektora, ten ostatni nie może być traktowany jak każdy pracownik samorządowy. Pracodawcą dyrektora, mimo iż powołuje go organ samorządu gminnego, jest szkoła jako jednostka organizacyjna. W odniesieniu do podniesionej przez organ utraty zaufania J. S. wskazała, że nie znajduje ona poparcia w faktach i nie mogła stanowić podstawy odwołania. Niemożność porozumienia się Wójta z dyrektorem szkoły, wynikająca z odmiennej wizji prowadzenia szkoły, wyróżniająca się dezaprobatą dyrektora do zmian organizacyjnych, przejawiająca się w sposobie wykonywania obowiązków pracowniczych zostały, zdaniem skarżącej, "podane kompletnie bezpodstawnie". Kierowana przez nią placówka funkcjonowała bez zastrzeżeń. Jak wskazała, świadczyć mogą o tym dobre relacje z Radą Pedagogiczną oraz z Radą Rodziców. Wskazała, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być więc na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Żaden ze wskazanych wyżej przypadków, zdaniem skarżącej, nie miał miejsca w jej sytuacji. Cytując fragmenty uzasadnień wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz Sądu Najwyższego autorka skargi podniosła, że nie wykazano i nie uzasadniono należycie, aby w sprawie zaistniały okoliczności kwalifikowane jako "szczególnie uzasadnione przypadki", uzasadniające odwołanie jej ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Tym samym przekroczono granicę uznania zakreśloną treścią wskazanego przepisu. Odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu zarządzenia Wójta zakresu zadań związanych z powierzonym dyrektorowi stanowiskiem skarżąca stwierdziła, że w tym aspekcie nie ma sobie nic do zarzucenia oraz, że ze wszystkich obowiązków wywiązywała się sumiennie. W odpowiedzi natomiast na argumenty Wójta o słabych wynikach w nauczaniu i wskazujących na to wynikach egzaminów zaznaczyła, że wyniki egzaminu szóstoklasistów w roku szkolnym 2010/2011 były niższe od średniej krajowej dopiero po raz pierwszy, a pewien wpływ na wynik egzaminów mogła mieć duża liczba uczniów w niektórych klasach szóstych. Za nieprawdziwy uznała zarzut, że rodzice nie chcą wysyłać dzieci do Szkoły Podstawowej w N. wskazując, że do klas pierwszych w roku szkolnym 2011/2012 przyjęto około 20 uczniów więcej niż rok wcześniej. Reasumując autorka skargi podniosła, że muszą istnieć ważne powody do odwołania dyrektora szkoły, a organ podejmujący w tym zakresie rozstrzygnięcie zobowiązany jest wskazać zarówno przyczyny (fakty), które przemawiają za takim rozwiązaniem, jak również wykazać, że występują ważne i istotne powody uzasadniające konieczność natychmiastowego odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego. Dokonując odwołania jej ze stanowiska dyrektora szkoły organ nie dopełnił tych obowiązków, a postawione zarzuty nie wyczerpują znamion "szczególnie uzasadnionego przypadku" zawartych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem skarżącej, zaskarżony akt w istotny sposób narusza ten przepis. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że kierując w dniu 6 września 2011 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżąca nie czekała na udzielenie jej przez Wójta odpowiedzi i złożyła skargę. Sama skarga jak i jej zarzuty są, zdaniem Wójta, bezzasadne. Jak wskazał organ, zarządzenie z dnia [...] w żaden sposób nie narusza obowiązującego prawa. Zostało podjęte w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Dalej Wójt podał, że przed podjęciem decyzji o odwołaniu J. S., pismem z dnia 24 sierpnia 2011 r. zwrócił się do Kuratora Oświaty, o wyrażenie opinii w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły podając jednocześnie przyczyny odwołania. Pismem z dnia 26 sierpnia 2011 r. Kurator poinformował Wójta Gminy, że nie wnosi zastrzeżeń wobec zamiaru odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły. Wobec powyższego, po spełnieniu przesłanek z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, Wójt wydał w dniu [...] zaskarżone zarządzenie. Organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącej, w sprawie brak jest po jej stronie legitymacji do wniesienia skargi powszechnej, której podstawą jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zarówno stanowisko doktryny jak i orzecznictwo sądów w tym względzie jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą. Zdaniem Wójta będąca przedmiotem skargi sprawa nie należy do zakresu spraw z zakresu administracji publicznej, a przepis art. 101 ww. ustawy odnosi się do wydanych przez organy gminy uchwał bądź zarządzeń z zakresu administracji publicznej. Skarga ta, zdaniem organu, dotyczy tylko tych uchwał organów gminy, które są skierowane na zewnątrz, wykluczając dopuszczalność skargi powszechnej na akty kierownictwa wewnętrznego, których adresatami są podmioty mieszczące się w wewnętrznej strukturze gmin. Za nie zasługujący na uwzględnienie uznał Wójt zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wskazując, że jego stanowisko poparte jest nie tylko orzecznictwem sądów administracyjnych lecz także Sądu Najwyższego. Również chybiony jest zdaniem organu zarzut skarżącej dotyczący przekroczenia granic uznania zakreślonych przez ww. przepis. Jak wskazał, to wyłącznie organowi, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, pozostawiona jest swoboda w ustaleniu czy okoliczności rozpatrywanego przypadku mogą być potraktowane jako "szczególnie uzasadnione". Przyczynę utraty zaufania do J. S. jako dyrektora Szkoły Podstawowej w N. uznał za uzasadnioną wobec tak odpowiedzialnego stanowiska jakie pełniła skarżąca. Jak podniósł Wójt, "trudno było organowi prowadzącemu wskazać w uzasadnieniu zarządzenia, że utrata zaufania spowodowana była m.in. wielokrotnymi przypadkami zgłaszania na Policję konieczności interwencji Policji w Szkole Podstawowej w N.. Interwencje te i ich przedmiot są odnotowane na Posterunku Policji w N.." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno działalność organów samorządu terytorialnego, jak również organów administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga wniesiona do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., zobowiązuje sąd do badania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (tj. czy został zachowany termin do wniesienia skargi, czy zostało skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jaki jest charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia). Dopiero gdy wymogi te zostały spełnione, sąd administracyjny przystępuje do badania legitymacji skarżącego uprawniającej do wystąpienia ze skargą, a w razie stwierdzenia że legitymację taką posiada, dokonuje merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu czyli badania jego zgodności z prawem. W pierwszej kolejności odnieść się zatem należy do złożonego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi. Zgodnie z art. 101 ust.1 u.s.g. warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie do organu, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że wniesienie skargi sądowoadministracyjnej musi być poprzedzone skierowaniem do organu samorządowego wezwania o wyeliminowanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 ( publik. ONSA i WSA z 2007 r., Nr 3, poz. 60 ) stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przy czym nie można uznać skargi jako wniesionej przedwcześnie w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i wkrótce potem wniósł skargę. Jeżeli bowiem organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, termin 60 dni liczony jest od dnia wniesienia wezwania (por. postanowienia NSA: z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. II GSK 156/10 oraz z dnia 6 kwietnia 2011r., II OSK 515/11, z dnia 9 czerwca 2011r., II OSK 1108/11). Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że J. S. spełniła opisane wyżej wymogi formalne wzywając Wójta Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa pismem, które wpłynęło do Urzędu Gminy S. w dniu 6 września 2011 r., a następnie wniosła skargę w terminie 60 dni od daty wezwania. Bezspornym jest przy tym, że organ nie odpowiedział na wniesione przez skarżącą wezwanie. Tym samym termin do wniesienia skargi został zachowany. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem organu, że sprawa odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem określonych w przepisach prawa zadań publicznoprawnych w zakresie oświaty. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt l OSK 805/10; z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt l OSK 296/05, uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, wszystkie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nie wskazuje co prawda formy prawnej działania organu prowadzącego w sprawie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, to jednak w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m.in. w art. 38 ust. 1 ustawy wykonuje odpowiednio - wójt, burmistrz i prezydent miasta. Stwierdzić należy, że formą działania organu prowadzącego szkołę powinien być akt administracyjny (np. zarządzenie) wydany w oparciu o normę materialnoprawną, którą w niniejszej sprawie stanowił art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skoro więc odwołanie nauczyciela nastąpiło w formie wydania aktu administracyjnoprawnego (zarządzenia wójta), to kontrola wydania takiego aktu podlega właściwości sądów administracyjnych. We wskazanej wyżej uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r. NSA stwierdził, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jak i jego odwołanie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych. W ocenie Sądu nie budzi także wątpliwości legitymacja skargowa J. S.. Według art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stanowisko dyrektora szkoły ma z jednej strony niewątpliwie charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny, jednak z drugiej strony łączy się ono także z interesem prywatnoprawnym. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącej, gdyż z chwilą pozbawienia dotychczasowo pełnionej funkcji dyrektora szkoły, pozbawiono ją powierzonych obowiązków i uprawnień (por. także stanowisko wyrażone w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 marca 20011r., sygn. akt III SA/Łd 27/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2011r., sygn. akt IV SA/GL 986/10). Skoro zatem spełnione zostały przesłanki formalne do wniesienia skargi, a J. S. wykazała, że zaskarżone zarządzenie narusza jej interes prawny, otwarta została droga do merytorycznej oceny aktu odwołania. Zarządzenie podjęte zostało na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Powyższy przepis daje organowi możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki: 1) zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, 2) kurator oświaty wyraził pozytywną opinię w kwestii odwołania. Nie ulega wątpliwości, że drugi warunek został spełniony, gdyż Kurator Oświaty pismem z dnia 26 sierpnia 2011 r. poinformował Wójta Gminy S., iż nie wnosi zastrzeżeń wobec zamiaru odwołania J. S. z pełnionego przez nią stanowiska. Z akt sprawy, a przede wszystkim z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia nie wynika jednak, aby został spełniony pierwszy z wymienionych wyżej warunków, a mianowicie że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odwołaniem skarżącej. Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym i niedookreślonym, lecz z pewnością nie dotyczy negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela, ponieważ okoliczności te zostały unormowane w innym przepisie - art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy. Choć daje ono właściwemu organowi pewną swobodę w podejmowaniu decyzji, to jednak decyzja ta nie może mieć cech dowolności, co oznacza, że musi być ona wyczerpująco uzasadniona. W uzasadnieniu tym organ obowiązany jest wykazać, mając na uwadze wąską interpretację tego pojęcia, z jakich powodów w taki, a nie inny sposób, skorzystał z uznania administracyjnego i na czym polega w tej konkretnej sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek". Podkreślenia wymaga, że użyte w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, albowiem zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie przez niego obowiązków w ramach funkcji kierowniczych, a także kierowanie przez niego sprawami szkoły. Jedynie wystąpienie takich wyjątkowych okoliczności daje organowi prowadzącemu prawo do rozważenia konieczności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 maja 2001 r. sygn. II SA 3293/00, z dnia 25 lutego 2011r., I OSK 2018/10, z dnia 19 listopada 2010r., dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazany wyżej przepis stwarza gwarancje stabilności stosunku pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym, co musi być przez właściwy organ respektowane, aby gwarancje te nie miały iluzorycznego charakteru. Należy także uznać, że odwołanie w trybie natychmiastowym na podstawie art. 38 ust.1 pkt 2 nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w punkcie 1 lit. b tego artykułu, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej. Muszą to być inne, "szczególnie uzasadnione przypadki". To ostatnie pojęcie nie jest w ustawie bliżej określone. Konsekwencją powyższego jest wymóg, by zaniedbania po stronie dyrektora były dowiedzione stosownym postępowaniem poprzedzającym wydanie zarządzenia, a zarówno ocena jak i uznanie organów administracyjnych w tym zakresie nie mogą mieć charakteru dowolnego i arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu. Charakter prawny zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły ze stanowiska przemawia bowiem za koniecznością traktowania go na równi z decyzją administracyjną, co - per analogiam - uzasadnia zastosowanie w tej sprawie wymogów z art. 107 § 3 kpa oraz zapewnienie stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania (art. 10 § 1 kpa), tak aby przed podjęciem decyzji miała prawo do przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Przebieg postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez właściwy organ niewątpliwie musi znaleźć rzetelne odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosując art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy organ odwołujący dysponuje pewną sferą uznania, ale zakres takiej swobody ograniczony jest przepisami prawa oświatowego, które zapewniają znaczną stabilność stosunku zatrudnienia nauczyciela. Zatem te gwarancje muszą być rzeczywiście w praktyce zapewnione. Jeżeli art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy przewiduje możliwość odwołania tylko "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", oznacza to więc, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego zarządzenia. Istotne są przy tym wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu aktu odwołującego. Brak takiego uzasadnienia czy brak odpowiedniego uzasadnienia nie mogą być konwalidowane późniejszymi wyjaśnieniami organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 706/06, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zarządzenia będącego przedmiotem skargi nie odpowiada przedstawionym wymogom, przede wszystkim w zakresie należytego uzasadnienia. W przeważającej części zawiera ono bowiem uwagi natury ogólnej dotyczące wymagań stawianych pracownikom na stanowiskach kierowniczych oraz zaufania do nich i konsekwencji jego utraty. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 września 1999r., sygn. akt PKN 257/99 (OSNCP 2001/1/14) organ - nadal w ogólny sposób - wskazał na przykłady zachowań pracowniczych jakie Sąd Najwyższy uznał za prowadzące do utraty zaufania przez pracodawcę i uzasadniające odwołanie ze stanowiska tj. "niemożność porozumienia się i współpracy przełożonego z pracownikiem, wynikającym z odmiennej wizji prowadzenia szkoły, a właściwie brakiem takiej wizji przez Dyrektora Szkoły". Podkreślenia przy tym wymaga, że wskazany wyrok Sądu Najwyższego dotyczył – mimo sugestii wynikającej z treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia - zupełnie innego stanu faktycznego, bo wypowiedzenia umowy o pracę, nie zaś szczególnego przypadku odwołania dyrektora ze stanowiska w oparciu o przepisy ustawy oświatowej. Organ nie wskazał przy tym czy zarzuty te dotyczą pełnienia funkcji przez J. S. oraz jakie fakty lub okoliczności przemawiają za taką oceną jej pracy. Podnieść należy, że same naturalne różnice poglądów w kwestiach związanych z kierowaniem szkołą nie mogą stanowić podstawy do formułowania tezy o braku możliwości dalszego sprawowania funkcji dyrektora i konieczności stosowania wyjątkowego rozwiązania wynikającego z art. 38 pkt 2 ustawy. W żadnym zaś wypadku tego rodzaju zarzuty stawiane dyrektorowi nie mogą być niedookreślone lub ogólnikowe. Organ nie wskazał bowiem żadnych dowodów na ich potwierdzenie, które posłużyłyby do ustalenia podstaw konfliktu i wyjaśnienia, po której ze stron leży przyczyna jego powstania. Jedynym konkretnym argumentem było wskazanie, iż dodatkowym powodem odwołania ze stanowiska są słabe wyniki w nauczaniu, na co wskazują wyniki egzaminów oraz wskazanie przez samych rodziców i uczniów, która szkoła powinna być poddana restrukturyzacji poprzez niechęć do nauki w takich placówkach. Zarzut ten jest w istocie ogólną oceną działalności dydaktyczno-wychowawczej prowadzonej przez skarżącą jako dyrektora szkoły. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy analizowanie i ocenianie efektów działalności dydaktycznej, w tym wyników zewnętrznych egzaminów, stanowi zakres nadzoru pedagogicznego sprawowanego przez kuratora oświaty (art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy). W przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania w szkole organ sprawujący nadzór pedagogiczny poleca dyrektorowi szkoły lub placówki opracowanie, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania (art. 34 ust. 2 ustawy). Dopiero w sytuacji, gdy dyrektor szkoły lub placówki nie usunie w wyznaczonym terminie uchybień, nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w tym programie zgłoszonych uwag i wniosków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę lub placówkę z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia (art. 34 ust. 2a ustawy). Wniosek w tej sprawie jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę, przy czym podstawą do odwołania dyrektora szkoły jest art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy, nie zaś art. 38 ust.1 pkt 2. W niniejszej sprawie procedura, o jakiej mowa wyżej nie miała jednak miejsca. Ponieważ Wójt Gminy S., wydając zaskarżone zarządzenie nie wykazał i nie umotywował w należyty sposób, aby w sprawie zaistniały okoliczności kwalifikowane jako "szczególnie uzasadnione przypadki" uzasadniające odwołanie J. S. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, to przekroczył tym samym granice uznania administracyjnego określoną w ww. przepisie. Z przytoczonych względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonego zarządzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało na art. 152 p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego z pkt III – na art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy. .