II SA/Wa 1386/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1995-2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w zw. z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "k.p.a"), utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy wydania [...] A.K. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1995 – 2006, w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] A.K. zwrócił się pismem z dnia [...] września 2010 r. do Komendanta Głównego Policji z prośbą o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, za okres służby pełnionej w Policji w latach 1995-2009. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 – zwanego dalej także "rozporządzeniem RM z dnia 14 maja 2005 r.") emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej sześć razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Rozpatrując żądanie [...] A.K. w trybie art. 218 § 2 k.p.a., Komendant Główny Policji, jako organ pierwszoinstancyjny, przeprowadził w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Postępowanie to miało na celu ustalenie, czy zaistniały okoliczności, o których mowa w § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego zwrócono się pismem z dnia [...] listopada 2010 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. o spowodowanie dokonania analizy dokumentów będących w posiadaniu Komendy Wojewódzkiej Policji w P. potwierdzających czy [...] A.K. wykonywał czynności w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia. Dokonana w trakcie postępowania analiza zgromadzonych materiałów, wykazała dokumentację potwierdzającą podjęcie przez zainteresowanego w latach 1995 – 2006 dwóch czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Następstwem powyższego było wydanie postanowienia odmawiającego wydania żądanego zaświadczenia, albowiem zgromadzone w sprawie materiały uniemożliwiały wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, tj. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podniesienie emerytury policyjnej w latach 1995 – 2006. W uzasadnieniu swego stanowiska organ podniósł, że w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Jednocześnie organ podkreślił, że prowadząc postępowanie na powyższą okoliczność, zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, w tym do Komisariatu Policji [...], Komisariatu Policji [...] i Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji w P., a więc jednostek, w których zainteresowany pełnił służbę we wskazanym we wniosku okresie. W oparciu o otrzymane materiały obejmujące dokumenty archiwalne (w tym książki osób zatrzymanych, Rejestr Teczek Operacyjnych, Teczki Operacyjne, Książki Wydarzeń) organ ustalił, że w okresie od [...] stycznia 1995 r. do [...] kwietnia 2007 r. [...] A.K. brał udział w 2 zdarzeniach zagrażających jego życiu i zdrowiu. Wskazał też, że jako dowodu w sprawie nie można było uznać zakresu czynności zainteresowanego jako funkcjonariusza Policji, gdyż nie jest on odzwierciedleniem rzeczywistych zagrożeń w trakcie pełnionej służby. Niezależnie od podjęcia wymienionych wyżej czynności merytorycznych (ustalających daty zdarzeń), Komendant Główny Policji poinformował zainteresowanego w dniu [...] grudnia 2010 r., że ze względu na charakter sprawy i podjęte czynności, jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W dniu [...] lutego 2011 r. [...] A.K. (zwany dalej także jako Odwołujący; Skarżący), z zachowaniem ustawowego terminu, złożył zażalenie na postanowienie, podnosząc, że "przedmiotowe postanowienie, jako decyzja administracyjna, zawiera w części wady prawne, mające charakter przestanek materialnych, które stanowią podstawę do stwierdzenia przez organ nieważności decyzji". Jako podstawę prawną takiego żądania wskazał art. 156 § 1 ust. 2 i 7 k.p.a. Zarzucił organowi, że nie dokonał rzetelnej analizy materiałów, w których mogły znajdować się informacje potwierdzające, iż pełnił on służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Ponadto zarzucił organowi długotrwałe prowadzenie czynności. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 218 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Rozpatrując żądanie zainteresowanego w trybie art. 218 § 2 k.p.a., organ pierwszoinstancyjny przeprowadził w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Postępowanie to miało na celu ustalenie, czy zaistniały okoliczności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. Ponownie podkreślił też, za organem I instancji, że w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego zwrócono się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. o spowodowanie dokonania analizy dokumentów będących w posiadaniu Komendy Wojewódzkiej Policji w P. potwierdzających czy Skarżący wykonywał czynności w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia. Podmiot, do którego zwrócono się w tej sprawie, nie potwierdził jednak wykonywania przez Skarżącego czynności, w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia w wymiarze określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. Dokonana w postępowaniu wyjaśniającym analiza zgromadzonych materiałów wykazała dokumentację potwierdzającą podjęcie przez zainteresowanego w latach 1995 - 2006 jedynie dwóch czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Następstwem powyższego było wydanie postanowienia, będącego przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący złożył skargę z dnia [...] maja 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł, jak we wcześniejszym zażaleniu skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że organy nie dokonały rzetelnej analizy materiałów, w których mogły znajdować się informacje potwierdzające, iż pełnił on służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, a przedmiotowe postanowienie "zawiera w części wady prawne, mające charakter przesłanek materialnych, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności". Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że – wbrew twierdzeniom Skarżącego – zarówno organ I instancji, jak i odwoławczy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i na jego podstawie wydały kwestionowane postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych niż w niej przytoczone. Stosownie bowiem do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, co obliguje do stwierdzenia jego nieważności, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 95). Zgodnie z brzmieniem art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, zaś w myśl art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast według art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach – rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Mając zatem za podstawę powyższe przepisy, należy dokonać analizy, czy w rozpoznawanej sprawie od decyzji Komendanta Głównego Policji – jak przyjęto w rozpoznawanej sprawie – służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego organu, czy też odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. W świetle art. 5 § 2 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zawierającego legalną definicję pojęcia "ministra" obejmuje ono: Prezesa i wiceprezesów Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Przepis art. 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że Kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (pkt 1) oraz w sprawach wydawania zaświadczeń (pkt 4). Z kolei art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) stanowi, że w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. Z powyższego wynika zatem, że Komendant Główny Policji jest w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. "ministrem". W ocenie Sądu rozstrzygającego sprawę, oznacza to, że we wszystkich sprawach związanych z zakresem art. 5 ust. 2 ustawy o Policji jest on tym organem, ale jego zakres obejmuje także organizację służby funkcjonariuszy Policji oraz jej przebieg. Słuszność tego poglądu potwierdza treść art. 5 ust. 2 ustawy o Policji, który stanowi, że Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji. Komendant Główny Policji odpowiada za funkcjonariuszy, nadzoruje przebieg ich służby, decyduje o awansach i wyróżnieniach oraz podejmuje kroki dyscyplinarne. Stosownie do treści art. 32 do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych (ust. 1). Od decyzji tych organów policjantowi przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Natomiast gdy ww. decyzję ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, od decyzji takiej służy odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (ust. 3). Analiza art. 22 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że jedynie w trzech przypadkach wskazanych przez ustawę przewidziano nadzór procesowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Te przypadki odnoszą się do mianowania, przeniesienia i zwolnienia ze służby tych funkcjonariuszy, w stosunku do których decyzję podjął Komendant Główny Policji. W związku z powyższym uznać należy, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych przez Komendanta Głównego Policji tylko i wyłącznie w tych sprawach. Oznacza to, że w sytuacji, gdy Komendant Główny Policji wyda inne decyzje niż dotyczące mianowania, przeniesienia czy zwolnienia, np. jak w niniejszej sprawie, to od tego rodzaju decyzji/postanowień nie będzie przysługiwało odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji. Reasumując dotychczasowe wywody, w ocenie Sądu, przeprowadzona analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia w przedmiotowej sprawie od wydanego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, był Komendant Główny Policji, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Podkreślenia wymaga, że stanowisko powyższe ma oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. dla przykładu: wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 273/10, Lex 48/2011 oraz z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10, niepubl.), które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i przyjmuje jako pogląd własny. Stwierdzić zatem należy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i tym samym została wyczerpana przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany był stwierdzić jego nieważność. Podkreślić należy, że w tym stanie rzeczy Sąd nie badał dalszych zarzutów zawartych w skardze z dnia [...] maja 2011 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 uzasadnione jest treścią art. 152 powołanej ustawy.