I OSK 610/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 638/11 w sprawie ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 638/11, po rozpoznaniu skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2011 r. numer [...]; stwierdzając, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Skarbnik Miasta Białegostoku działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Białegostoku, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] – na podstawie art. 18, art. 34 § 4, art. 59 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – uznał zarzut przedstawiony w piśmie Pani B. G., dotyczący tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., w części dotyczącej opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania w dniu [...] lipca 2008 r. przy ulicy P. w Białymstoku za zasadny i w związku z tym w tej części umorzył postępowanie. W pozostałej części zaś oddalił zarzuty, przedstawione w piśmie wyżej wymienionym, dotyczące opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania w dniu 27 marca 2009 r. i 16 kwietnia 2009 r. przy ulicy W. w Białymstoku jako nieuzasadnione. Na skutek zażalenia Pani B. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 roku nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 19 § 2 i art. 17 § 1 w zw. z art. 23 § 3 i 4 oraz art. 34 pkt 1 i 6 w zw. z art. 26 § 5 pkt 2 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego stanowiska wskazywał, że obowiązek uiszczenia należnej opłaty przez korzystającego z parkowania w strefie płatnego parkowania drogi publicznej wynika z mocy samego prawa i nie wymaga wydania w tym zakresie stosownego aktu (decyzji). W zakresie zaś zarzutu braku istnienia obowiązku z uwagi na przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości organ odwoławczy podniósł, iż uchwała Rady Miejskiej w Białymstoku nr XVII158/03 z dnia 1 grudnia 2003 r. (Dz.Urz. Woj. Podl. z 2003 r., Nr 121, poz. 2241) posiada charakter prawa miejscowego i wyznacza m.in. granice stref płatnego parkowania. Zatem nawet potencjalna "wadliwość" ustalenia powyższych granic strefy (poprzez zaliczenie prywatnej nieruchomości do tej strefy) nie powoduje zakazu stosowania przepisów tej uchwały). Zdaniem organu – eliminacja ewentualna jej wadliwych i naruszających interes prawny osób trzecich postanowień może zostać zrealizowana jedynie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez stronę skarżącą bądź też z inicjatywy zarządcy drogi. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła Pani B. G. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżąca stosownie do pouczenia zawartego w doręczonej jej tytule wykonawczym z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w ustawowym terminie wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, wskazując na nieistnienie obowiązku uiszczania opłaty z tytułu nieopłaconego postoju w strefie płatnego parkowania przy ulicy W. w Białymstoku oraz błąd co do osoby zobowiązanego, dotyczący płatnego parkowania przy ulicy P. w Białymstoku. W dalszej części uzasadnienia wyroku podniesiono, że uchwałą nr VI 158/03 z dnia 1 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Białegostoku oraz sposobu ich pobierania (Dz.Urz. Woj. Podl. Nr 121, poz. 2241 ze zm.), Rada Miasta Białegostoku wykorzystała upoważnienie zawarte we wskazanych wyżej przepisach ustawy o drogach publicznych. Uchwała ta wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego w aktach prawa miejscowego i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie Miasta Białegostoku. Przepisy omawianej uchwały Rady Miasta Białegostoku, jako przepisy powszechnie obowiązujące na terenie Białegostoku, dotyczą więc każdego, kto parkuje pojazd na terenie wyznaczonej strefy płatnego parkowania. Istotne dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy jest również stwierdzenie, że obowiązek ponoszenia opłat za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania wynika z przepisów prawa, bez potrzeby jego konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego np decyzji (wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., FSK 2580/04; wyrok WSA w Szczecinie z 26 lipca 2006 r., II SA/Sz 534/06, niepubl.). Nie powinno również, zdaniem Sądu pierwszej instancji, budzić wątpliwości, że w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie, obowiązek jej uiszczenia obciąża – co do zasady – właściciela pojazdu. Właściciel jest bowiem na ogół korzystającym z drogi, chyba że udowodni, że pojazd użyczył innej osobie. W konkretnej sprawie skarżąca skutecznie udowodniła, że w przedmiocie parkowania przy ulicy P., nie ona była kierowcą pojazdu ale jej mąż M. C. G., co skutkowało umorzeniem postępowania w tej części. Natomiast co do pozostałych zarzutów, dotyczących dwukrotnego parkowania przy ulicy W. – Sąd uznał, ze organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności w tym zakresie. Prowadząc postępowanie organy skupiły się na dokładnym wyjaśnieniu zarzutów w przedmiocie parkowania przy ulicy P. – natomiast nie dołożyły staranności we wszechstronnym wyjaśnieniu kwestii czy doszło do parkowania przez skarżącą na ulicy W. w strefie płatnego parkowania, czy też poza nią, jak to sugeruje Pani B. G., mając na uwadze art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Co prawda zgodzić się trzeba z zasadą ograniczonego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym. Niemniej w szczególnej sytuacji, podnoszonej przez skarżącą (wielokrotnie do organów w licznych pismach) w przedmiocie parkowania przez nią między strefą płatnego parkowania a drzwiami frontowymi budynku, w którym prowadzi działalność gospodarczą i z uwagi na swój stan zdrowia – wyładowuje towar podjeżdżając samochodem jak najbliżej drzwi wejściowych – organ winien umożliwić stronie dochodzić swych racji poprzez zgłoszenie przez nią dowodów z zeznań ewentualnych świadków na okoliczność nieparkowania przez nią w strefie płatnej przy ulicy W. w czasie wskazanym w zaskarżonym postanowieniu. Organ winien także ustosunkować się do złożonych przez skarżącą dwóch zdjęć (załącznik nr 2 – akt administracyjnych) celem wyjaśnienia czy mają one wpływ na istnienie obowiązku zapłaty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zaskarżając to postanowienie w całości i zarzucając mu: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o nieuzasadnione przyjęcie na podstawie akt sprawy, że organy egzekucyjne nie dokonały wszechstronnego wyjaśnienia sprawy związanej z ustaleniem opłaty z tytułu parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania, podczas gdy w rzeczywistości ustalony stan faktyczny uzasadniał oddalenie zarzutów egzekucyjnych, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku i niewskazanie w jego uzasadnieniu, jaki istotny wpływ na wynik sprawy miałoby w realiach tej sprawy zgłoszenie przez zobowiązaną ewentualnych świadków oraz ustosunkowanie się przez organ do złożonych dowodów w postaci dwóch zdjęć zaparkowanego pojazdu; II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 w zw. z art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odpowiednie stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym stanowi obowiązek dla organu egzekucyjnego przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego pomimo oczywistej bezpodstawności zarzutu, w świetle zgłoszonych dowodów przez zobowiązaną. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podkreślić należy, że stosownie do art. 183 § 1 procedury sądowoadministracyjnej (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania bądź też okoliczności powodujące konieczność odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i nie zachodzą przesłanki, o których mowa wart. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Niezależnie od błędnej kwalifikacji art. 18 i 33 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym przez skarżącego kasacyjnie jako elementu prawa materialnego, to zarzut ich naruszenia przez sąd pierwszej instancji jest oczywiście chybiony. Podkreślenia wymaga, iż obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu powstaje z mocy samego prawa. W konsekwencji oznacza to, iż w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Zatem możliwość dochodzenia swych racji przez korzystających z drogi publicznej powstaje praktycznie dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego właśnie poprzez złożenie zarzutu. Zatem w tego typu sprawach wraz z wniesieniem zarzutu ogólna zasada wynikająca z treści art. 29 § 1 zd. 2 wymienionej wyżej ustawy z 17 czerwca 1966 r. doznaje stosownego ograniczenia. Oznacza to jednocześnie, iż szczególnego znaczenia w takich sprawach nabiera reguła wynikająca z art. 18 wymienionej wyżej ustawy z 17 czerwca 1966 r. (u.p.e.a.) – odpowiedniego zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak bowiem – z woli ustawodawcy – w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej – postępowania administracyjnego sensu stricte nie jest równoznaczny z pozbawieniem zobowiązanego stosownych gwarancji procesowych. Wobec tego, że postępowanie dowodowe nie zostało w ogóle uregulowane w u.p.e.a., to w tym zakresie pełne zastosowanie mają przepisy k.p.a. Organ egzekucyjny w takich wypadkach zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu odpowiednich reguł postępowania administracyjnego, także co do postępowania dowodowego w możliwie jak najszerszym dla realizacji specyfiki postępowania egzekucyjnego, zakresie. Zarzut z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. może być bowiem składany wówczas, jeśli egzekucja jest niedopuszczalna ze względów merytorycznych, np. nieistnienie obowiązku. Rozpatrując ten zarzut, organ musi w pewnym sensie wnikać w meritum sprawy. Tymczasem w tej sprawie (zobowiązania) skarżąca utrzymywała, że stawiała swój pojazd bezpośrednio przy drzwiach frontowych budynku, którego ściana przebiega skośnie do skrzyżowania ulic, z których tylko jedna należała wówczas do strefy płatnego parkowania (w narożniku). Organ zaś nie wypowiedział się w sposób dostatecznie precyzyjny, czy taki sposób parkowania miał miejsce; po drugie, czy parkowanie takie leżało w obrębie strefy płatnego parkowania i czy było objęte obowiązkiem uiszczenia opłaty (vide § 3 ust. 3a regulaminu strefy płatnego parkowania); po trzecie, jak parkowanie w miejscu wskazywanym przez skarżącą i zilustrowane zdjęciem kwalifikował dokonujący kontroli pracownik strefy. Brak tych ustaleń organów egzekucyjnych miał istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i uzasadnienia rozstrzygnięcia Sądu pierwszoinstancyjnego. Tym samym niezasadne były zarzuty naruszenia procedury sądowoadministracyjne, co z mocy art. 184 p.p.s.a. powoduje oddalenie skargi kasacyjnej.