II SA/Bk 638/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2011 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej B. G. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarbnik Miasta B. z upoważnienia Prezydenta Miasta B., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 roku, nr[...] – na podstawie art. 18, art. 34 § 4, art. 59 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. nr 229, poz. 1954 z 2005 roku z późniejszymi zmianami) – uznał zarzut przedstawiony w piśmie Pani B. G., dotyczący tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 roku, w części dotyczącej opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania w dniu 10 lipca 2008 roku przy ulicy P. w B. za zasadny i w związku z tym w tej części umorzył postępowanie. W pozostałej części zaś oddalił zarzuty, przedstawione w piśmie wyżej wymienionym, dotyczące opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania w dniu 27 marca 2009 roku i 16 kwietnia 2009 roku przy ulicy W. w B. jako nieuzasadnione. Na skutek zażalenia Pani B. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 roku nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa oraz w zw. z art. 19 § 2 i art. 17 § 1 w zw. z art. 23 § 3 i 4 oraz art. 34 pkt 1 i 6 w zw. z art. 26 § 5 pkt 2 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. nr 229 poz. 1954 z 2005 roku z późniejszymi zmianami) – utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego stanowiska wskazywał, że obowiązek uiszczenia należnej opłaty przez korzystającego z parkowania w strefie płatnego parkowania drogi publicznej wynika z mocy samego prawa i nie wymaga wydania w tym zakresie stosownego aktu (decyzji). W zakresie zaś zarzutu braku istnienia obowiązku z uwagi na przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości organ odwoławczy podniósł, iż uchwała Rady Miejskiej w Białymstoku nr [...] z dnia 1 grudnia 2003 roku (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2003 roku, nr 121, poz. 2241) posiada charakter prawa miejscowego i wyznacza m.in. granice stref płatnego parkowania. Zatem nawet potencjalna "wadliwość" ustalenia powyższych granic strefy (poprzez zaliczenie prywatnej nieruchomości do tej strefy) nie powoduje zakazu stosowania przepisów tej uchwały). Zdaniem organu - eliminacja ewentualna jej wadliwych i naruszających interes prawny osób trzecich postanowień może zostać zrealizowana jedynie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez stronę skarżącą bądź też z inicjatywy zarządcy drogi. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła Pani B. G., zarzucając naruszenie: - art. 7 oraz 77 § 1 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i akceptację postępowania prowadzonego przez organy I i II instancji, w sposób nie budzący zaufania do organów administracji, niepodjęcie wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku wnikliwości przy wyjaśnieniu sprawy przez organ drugiej instancji; - art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, ze przepis ten upoważnia do przerzucenia ciężaru dowodu co do okoliczności faktycznych dotyczących parkowania, w szczególności czy nastąpiło ono w strefie płatnego parkowania na osobę zobowiązaną; - art.2, 45 i 78 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie stronie wykazania zasadności nałożenia opłaty za postój w strefie parkowania, działania wierzyciela polegające na osobistym wymierzeniu opłaty bez możliwości weryfikacji jej treści; art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obowiązek zapłaty kar pieniężnych z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie wynika wprost z przepisu prawa; - art. 7, 77 § 1 Kpa poprzez niedokładne zbadanie sprawy, niewyjaśnienie wszelkich zarzutów odwołania oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów skarżącej, wybiorczą i stronniczą ocenę materiału dowodowego sprawy oraz niezastosowanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego i w konsekwencji nie dostrzeżenie przypadków naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi, Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego Sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z 2002 roku ze zmianami), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub bezczynności organów administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 cytowanej wyżej ustawy sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty i postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż wyżej określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach i bezczynność organów w tych przypadkach, ponadto na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W konkretnej sprawie zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym, a więc podlega kognicji sądu administracyjnego. Zatem badaniu poddano zgodność tego postanowienia z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. nr 229, poz. 1954 z 2005 roku z późniejszymi zmianami) dotyczącymi właściwości organów i trybu egzekucji należności pieniężnych. Skarżąca stosownie do pouczenia zawartego w doręczonej jej tytule wykonawczym z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...], w ustawowym terminie wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, wskazując na nie istnienie obowiązku uiszczania opłaty z tytułu nieopłatnego postoju w strefie płatnego parkowania przy ulicy W. w B. oraz błąd co do osoby zobowiązanego, dotyczący płatnego parkowania przy ulicy P. w B. Na wstępie należy podkreślić, że art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 z późniejszymi zmianami) przewiduje w tym postępowaniu odpowiednie zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca nakazuje zatem stosowanie przepisów Kpa w postępowaniu egzekucyjnym nie wprost lecz odpowiednio, to jest z uwzględnieniem jego specyfiki polegającej przede wszystkim na przymusowym charakterze postępowania, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków. Przy interpretacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6 - 16 Kpa), w tym też zasady czynnego udziału stron w postępowaniu przewidzianej w art. 10 Kpa, należy wziąć pod uwagę odrębność celów postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego. Zasada ta przejawiająca się między innymi w obowiązku zagwarantowania stronie dostępu do akt oraz w umożliwieniu stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, odnosi się jedynie do postępowania orzekającego i jedynie do postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Sposób więc stosowania tych przepisów Kodeksu należy uznać za cechujący się znacznym ograniczeniem z uwagi na inną funkcję procesową (wyrok NSA z dnia 13 października 2005 roku sygn. akt II FSK 157/05 Lex 173123) Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku nr 19, póz. 115 z późniejszymi zmianami), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl art. 13 b ust. 1 wskazanej ustawy, opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Kolejne przepisy art. 13 b ustawy o drogach publicznych określają: zasady ustalania strefy płatnego parkowania (ust. 2) i upoważniają radę gminy (miasta) do ustalania takiej strefy (ust. 3) oraz do ustalania wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów w takiej strefie i do określenia sposobu pobierania tej opłaty (ust. 4 pkt 1 i 3). W ust. 5 wymienionego artykułu ustawodawca określił między innymi dopuszczalne różnicowanie wysokości opłat w zależności od czasu parkowania, a w ust. 7 wskazał, że wymienione opłaty pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi. Uchwałą nr VI 158/03 z dnia 1 grudnia 2003 roku w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Białegostoku oraz sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 121, poz. 2241 z późniejszymi zmianami), Rada Miasta B. wykorzystała upoważnienie zawarte we wskazanych wyżej przepisach ustawy o drogach publicznych. Uchwała ta wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego w aktach prawa miejscowego i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie Miasta B. Przepisy omawianej uchwały Rady Miasta Białegostoku, jako przepisy powszechnie obowiązujące na terenie B., dotyczą więc każdego, kto parkuje pojazd na terenie wyznaczonej strefy płatnego parkowania. Istotne dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy jest również stwierdzenie, że obowiązek ponoszenia opłat za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania wynika z przepisów prawa, bez potrzeby jego konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego np decyzji (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 roku, sygn. akt FSK 2580/04; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 lipca 2006 roku, sygn. II SA/Sz 534/06, niepublikowane). Nie powinno również budzić wątpliwości, że w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie, obowiązek jej uiszczenia obciąża - co do zasady - właściciela pojazdu. Właściciel jest bowiem na ogół korzystającym z drogi, chyba że udowodni, że pojazd użyczył innej osobie. W konkretnej sprawie skarżąca skutecznie udowodniła, że w przedmiocie parkowania przy ulicy P., nie ona była kierowcą pojazdu ale jej mąż M. C. G., co skutkowało umorzeniem postępowania w tej części. Natomiast co do pozostałych zarzutów, dotyczących dwukrotnego parkowania przy ulicy W.– Sąd uznał, ze organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności w tym zakresie. Prowadząc postępowanie organy skupiły się na dokładnym wyjaśnieniu zarzutów w przedmiocie parkowania przy ulicy P.– natomiast nie dołożyły staranności we wszechstronnym wyjaśnieniu kwestii czy doszło do parkowania przez skarżącą na ulicy W. w strefie płatnego parkowania czy też poza nią, jak to sugeruje Pani B. G., mając na uwadze art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Co prawda zgodzić się trzeba z zasadą ograniczonego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym. Niemniej w szczególnej sytuacji, podnoszonej przez skarżącą (wielokrotnie do organów w licznych pismach) w przedmiocie parkowania przez nią między strefą płatnego parkowania a drzwiami frontowymi budynku, w którym prowadzi działalność gospodarczą i z uwagi na swój stan zdrowia - wyładowuje towar podjeżdżając samochodem jak najbliżej drzwi wejściowych – organ winien umożliwić stronie dochodzić swych racji poprzez zgłoszenie przez nią dowodów z zeznań ewentualnych świadków na okoliczność nie parkowania przez nią w strefie płatnej przy ulicy Warszawskiej w czasie wskazanym w zaskarżonym postanowieniu. Organ winien także ustosunkować się do złożonych przez skarżącą dwóch zdjęć (załącznik nr 2 – akt administracyjnych) celem wyjaśnienia czy mają one wpływ na istnienie obowiązku zapłaty. Mając całokształt powyższych okoliczności na względzie Sąd uznając, że sprawa nie została wszechstronnie wyjaśniona – uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z 2002 roku z późniejszymi zmianami), zaś w jakim okresie postanowienie ma być wykonana Sąd określił w trybie art. 152 powyższej ustawy. O kosztach rozstrzygnął w myśl art. 200 cytowanej ustawy.