II SA/Gl 607/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Węgierska Górka z dnia 6 czerwca 2005 r. nr XXII/227/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 1 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), pismem z dnia 16 sierpnia 2011 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Węgierska Górka z dnia 6 czerwca 2005 r. nr XXII/227/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Żabnica (Dz. Urzęd. Woj. Śląskiego z 2005 r. Nr 82, poz. 2241) domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej § 1 ust. 2 pkt 2 z powodu niezgodności z art. 17, art. 27 oraz art. 34 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w dniu 22 lutego 1999 r. Rada Gminy Węgierska Górka podjęła uchwałę nr IV/34/99 w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Węgierska Górka w odniesieniu do sołectwa Żabnica zakresie poszerzenia jednostki strukturalnej planu przeznaczonej dla funkcji przemysłowej. Analiza załącznika graficznego uchwały nr IV/34/99 z dnia 22 lutego 1999 r. oraz zaskarżonej uchwały nr XXII/227/2005 z dnia 6 czerwca 2006 r. pozwala stwierdzić, że granice terenu objętego planem nie są w obu tych uchwałach tożsame. W uchwale z 2005 r. Rada Gminy Węgierska Górka poszerzyła obszar objęty zmianą planu względem tego, który był przedmiotem uchwały z 1999 r., bez stosownego powtórzenia procedury planistycznej. Oprócz tego organ nadzoru zauważył, że art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Wobec tego, chcąc zachować ustalenia zawarte w uchwale z 1999 r. Rada Gminy Węgierska Górka powinna, podejmując zaskarżoną uchwałę, wyłączyć z procedury planistycznej teren, dla którego obowiązywały ustalenia uchwały z 1999 r. Takiej czynności jednakże nie podjęto, co potwierdza treść uchwały Rady Gminy Węgierska Górka z dnia 26 marca 2002 r. XXVI/202/2002 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Żabnica. Zdaniem skarżącego Wojewody podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Węgierska Górka winna była albo sporządzić plan obejmujący granice, w których obowiązywała uchwała z 1999 r. albo też, przystępując do sporządzenia planu, wyłączyć tereny objęte uchwałą z 1999 r. Na skutek zmiany przeznaczenia terenu na funkcję przemysłową, przez rozciągnięcie obszaru objętego uchwałą z 1999 r. bez przeprowadzenia procedury planistycznej Rada Gminy rażąco naruszyła art. 17 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Węgierska Górka wniósł o jej uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż poniewczasie okazało się, że kilka nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi zostało włączonych do strefy przemysłowej, jakkolwiek nie było to zamiarem radnych. Analiza posiadanej dokumentacji pozwala stwierdzić, że włączenie tego terenu nastąpiło z naruszeniem obowiązującej procedury, pomimo dokonanej również przez Wojewodę Śląskiego analizy podjętej uchwały pod względem jej zgodności z prawem. Wobec powyższego nastąpiło naruszenie art. 17 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co pozwala uznać skargę Wojewody Śląskiego w tym zakresie za zasadną. Na rozprawie przed Sądem w dniu 16 grudnia 2011 r. pełnomocnik Wojewody Śląskiego podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się usprawiedliwiona. W pierwszej kolejności, odnosząc się do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, należy stwierdzić, że niewydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zamyka organowi nadzoru możliwości podważenia jej legalności, tyle tylko że nie jest władny tego uczynić we własnym zakresie, ale wyłącznie poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Dodać trzeba, że może to nastąpić w każdym czasie, organ nadzoru nie jest związany w tym zakresie żadnym terminem. Nie do odparcia okazał się zarzut Wojewody Śląskiego pod adresem § 1 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, a dotyczący obszaru objętego planem miejscowym. Uchwałą z dnia 26 marca 2002 r. nr XXVI/202/2002 Rada Gminy Węgierska Górka przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Żabnica. Granice obszaru objętego projektem planu zostały wskazane w załączniku graficznym do tej uchwały na mapie w skali 1:25000. Tymczasem z załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały z dnia 6 czerwca 2005 r. nr XXII/227/2005 wynika, że teren objęty uchwalonym planem obejmuje obszar większy, aniżeli wynika to z uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Tę konstatację potwierdza zresztą stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, w którym Wójt Gminy przyznał, że kilka nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, nieobjętych granicami wyznaczonymi w załączniku do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, zostało włączonych do strefy przemysłowej, na skutek wprowadzenia do tekstu uchwały § 1 ust. 2 pkt 2. Zauważyć więc przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy stanowi, iż integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Skoro ustawa wyraźnie stanowi, że załącznik graficzny jest integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to rada gminy jest tym przepisem prawa związana i podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może w sposób dowolny zmienić granic terenu objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 964/10 – Lex nr 694436). Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie tylko więc inicjuje procedurę planistyczną, ale wyznacza również zakres planu miejscowego w granicach określonych w załączniku do tej uchwały i z tego też względu kształtuje ona przebieg dalszej procedury planistycznej. W uchwale w sprawie planu miejscowego dokonywana jest identyfikacja obszaru objętego zamiarem uregulowania przeznaczenia terenu oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Jeśli więc w toku sporządzania planu miejscowego wyniknęłaby potrzeba zmiany przebiegu granic tego obszaru, wówczas konieczne jest skorygowanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu w odpowiednim trybie. W przeciwnym razie uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy ma obowiązek zachowania granic obszarów, które zostały wyznaczone we wskazanej uchwale. Wobec tego, że Rady Gminy Węgierska Górka uchwalając w dniu 6 czerwca 2005 r. plan miejscowy objęła nim obszar większy aniżeli wskazany w uchwale z dnia 26 marca 2002 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Żabnica, to oczywistym jest, że w tym zakresie nastąpiło to z naruszeniem powyższej zasady. W konsekwencji przyjąć trzeba, że wykroczenie poza tak wyznaczony zakres działania stanowi naruszenie jednej z zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jednocześnie istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 17 tej ustawy i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Trafnie dostrzegł Wojewoda Śląski, że kontrolowana uchwała w zaskarżonej części narusza także art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Tymczasem w § 1 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że integralną częścią planu są (...) "granice i oznaczenia obszarów, w obrębie których zachowuje moc VI uchwała nr IV/34/99 Rady Gminy Węgierska Górka z dnia 22 lutego 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Węgierska Górka". Zasadnie stwierdził skarżący Wojewoda, że Rada Gminy przed uchwaleniem planu miejscowego dla sołectwa Żabnica w 2005 r. winna była albo wyłączyć w toku procedury planistycznej teren objęty granicami wynikającymi z uchwały z 1999 r., albo uchwalić plan w tych granicach z zachowaniem jednak ustawowego trybu sporządzania planu miejscowego, począwszy od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Mając na względzie powyższe naruszenia, celem doprowadzenia do zgodności uchwały z prawem, wystarczające jest orzeczenie o nieważności § 1 ust. 2 pkt 2 tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł więc jak w sentencji wyroku.