II OSK 964/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA del. Zofia Flasińska /spr./ Protokolant: asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Kalety od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 979/09 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kaletach z dnia 2 września 2008 r. nr 174/XXIV/2008 w przedmiocie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Gl 979/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż uchwała Rady Miejskiej w Kaletach z dnia 2 września 2008 r. nr 174/XXIV/2008 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta Kalety została wydana z naruszeniem prawa. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miejska w Kaletach w dniu 2 września 2008 r. podjęła uchwałę Nr 174/XXIV/2008 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta Kalety, w której postanowiono, że przystępuje się do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta Kalety w zakresie zaakceptowanych wniosków dotyczących zmiany planów (§ 1 uchwały). Skargę na tą uchwałę wniósł Wojewoda Śląski w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podnosząc, iż jest ona niezgodna z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił pogląd Wojewody, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Sąd wskazał, iż ustawowe wymogi, jakie powinna spełniać uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego określone zostały w art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymogi te zgodnie z art. 27 ustawy należy odnieść także do zmiany planu miejscowego, która powinna nastąpić w takim trybie, w jakim jest uchwalany plan miejscowy, co oznacza konieczność odpowiedniego zastosowania do zmiany planu miejscowego przepisów art. 14-26 ustawy. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6, który wprowadza wyjątek w przypadku terenów zamkniętych dla których nie sporządza się planu miejscowego. W świetle ust. 2 tego artykułu integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Zdaniem Sądu I instancji powołane przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że co do formy uchwała o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać część tekstową przesądzającą o zamiarze przystąpienia do sporządzania zmiany planu, jak i część graficzną przedstawiającą granice obszaru, który został objęty projektem zmiany planu. Granice obszaru objętego planem miejscowym wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne tak, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu. Obowiązek ten dotyczy również ustalenia granic obszaru, wobec którego dopiero przystępuje się do sporządzania planu (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005, s. 145). Załącznik graficzny, stanowiący integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia czy zmiany planu miejscowego, powinien mieć formę mapy z naniesionymi granicami obszaru objętego planem. Sąd podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmiennie niż to ma miejsce w przypadku samego rysunku planu, nie określa jakiego rodzaju mapa winna zostać użyta do sporządzenia przedmiotowego załącznika, a w szczególności czy do tego celu ma być wykorzystana kopia mapy zasadniczej czy w przypadku jej braku - kopia mapy katastralnej. Ustawa nie określa także wymagań, co do skali, w jakiej winna zostać sporządzona omawiana mapa, a w szczególności czy ma nią być, jak w przypadku wymogów określonych w art. 16 ust. 1 ustawy, mapa w skali 1:1000, czy też może to być mapa sporządzona w większej skali. W ocenie Sądu, w przypadku uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obejmującego obszar całej gminy dopuszczalne jest użycie jako załącznika graficznego mapy sporządzonej w skali większej niż 1: 5000, a nawet w skali 1: 25000. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakakolwiek zmiana planu miejscowego, chociażby dotyczyła samego tekstu planu, nie może naruszać trybu ustawowego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, czy uchwała o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego musi być zgodna z przepisami regulującymi jej formę i treść (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2009 r., II SA/Kr 1270/08, LEX nr 509696). Sąd I instancji stwierdził, że rada gminy nie ma obowiązku uchwalać planu dla całego obszaru gminy, czy też dokonywać zmiany planu w stosunku do całego obszaru nim objętego. Przystępując jednak do zmiany planu, rada ma obowiązek wskazania, jakiego planu zmiana ta dotyczy. W tej sprawie kwestia ta jest tym bardziej istotna, że z treści zaskarżonej uchwały wynika, iż przedmiotem zmiany ma być objęty więcej niż jeden plan. Brak wskazania, o jakie konkretnie plany chodzi powoduje w istocie, że nie wiadomo, czy chodzi o wszystkie obowiązujące na terenie Miasta Kalety plany miejscowe, czy też o niektóre z nich. Nie wiadomo także, jaki zakres tych planów objęty ma być zmianą. Zdaniem Sądu, organ nadzoru słusznie zwrócił uwagę, że odwołanie się w treści uchwały do zakresu "zaakceptowanych wniosków dotyczących zmiany planów" stanowi odesłanie do bliżej nieokreślonych dokumentów, których nie uczyniono nawet załącznikami do uchwały. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 14 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co dawało podstawę do stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął bowiem ponad rok czasu, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie podniesiono w skardze zarzutu uchybienia obowiązkowi jej przedłożenia w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina Kalety, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego tj. art. 14 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru, który został objęty uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu przestrzennego był jej obligatoryjnym składnikiem. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza zmianę planu dla ściśle wyodrębnionych, nieraz niewielkich terenów (niekoniecznie dla całego terenu objętego planem), to nie ma powodu, aby zmianą nie objąć tylko niektórych ustaleń zawartych w części tekstowej uchwały. W przypadku przedmiotowej uchwały nie było potrzeby wprowadzania zmian w zakresie granic terenów, linii zabudowy czy innych elementów zapisanych jedynie na rysunku planu. Zdaniem strony skarżącej, ograniczenie zmian jedynie do tekstu planu nie musi powodować, że w ich wyniku powstanie akt niepełny, pozbawiony rysunku. Z wykładni celowościowej art. 14 ust. 2 ustawy wynika, iż celem zamieszczenia w tego rodzaju uchwałach załączników graficznych jest jednoznaczne określenie zakresu obowiązywania planu dla danego terenu. Gdy zaś projektowana zmiana nie dotyczy rysunku planu, lecz jego tekstu i to w sposób nie naruszający tego rysunku, to zamieszczenie tego załącznika nie wydaje się konieczne. Zmiana planu, którego granice zostały już wcześniej jednoznacznie określone i nie są zmieniane oznacza zmianę w granicach jego obowiązywania, tak jak przystąpienie do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego danej gminy oznacza objęcie planem całej gminy w jej administracyjnych granicach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru podniósł, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie tylko rozpoczyna procedurę planistyczną, lecz również pełni funkcję informacyjną. Wyznacza ona bowiem zakres prac planistycznych. Zaskarżona uchwała nie dokonała identyfikacji obszaru objętego zmianą. Ograniczenie się przez Radę Miejską w Kaletach do stwierdzenia, że zmiana planów ma nastąpić "w zakresie zaakceptowanych wniosków dotyczących zmiany planów" sprawia, że uchwała ta nie spełni funkcji wyznaczonej przez ustawodawcę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W przypadku zmiany planu miejscowego konieczne jest więc wszczęcie i przeprowadzenie całej procedury planistycznej. Wszczęcie tej procedury następuje z dniem podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 14 ust. 1 powołanej ustawy w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia (w tym przypadku do zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy stanowi, iż integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Prezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 14 ust. 2 ustawy jest błędna, ponieważ pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem tego przepisu. Skoro ustawa wyraźnie stanowi, iż załącznik graficzny jest integralną częścią uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to rada gminy jest tym przepisem prawa związana i nie może decydować czy istnieje potrzeba sporządzenia takiego załącznika graficznego, czy nie, w zależności od charakteru zmian, które zamierza wprowadzić do planu miejscowego. Wykładnia celowościowa art. 14 ust. 2 ustawy nie może prowadzić do wniosków, które pozostają w oczywistej sprzeczności z jego wykładnią językową. W związku z powyższym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię jest bezzasadny. Wyjaśnić ponadto należy, iż funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ustawa nie określa wymagań co do skali mapy, która stanowić ma taki załącznik. Wyznaczenie tych granic na odpowiedniej mapie powinno jednak być na tyle precyzyjne, aby nie powstały wątpliwości czy dana nieruchomość została objęta procedurą planistyczną. Obok funkcji informacyjnej uchwała o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowiący jej integralną część załącznik graficzny mogą mieć również istotne znaczenie prawne dla postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 58 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Uchwała ta musi precyzyjnie określać, które nieruchomości zostaną objęte planem lub jego zmianą, aby możliwe było ustalenie, czy na tych właśnie nieruchomościach planowana jest lokalizacja inwestycji celu publicznego. Należy się zgodzić z Sądem I instancji i organem nadzoru, że również część tekstowa uchwały Rady Miejskiej w Kaletach z dnia 2 września 2008 r. nr 174/XXIV/2008 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta Kalety jest mało precyzyjna. Treść § 1 tej uchwały jest następująca: "Przystępuje się do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta Kalety w zakresie zaakceptowanych wniosków dotyczących zmiany planów". Z uchwały tej nie wynika więc, które plany miejscowe Miasta Kalety mają zostać zmienione, a więc których nieruchomości położonych na obszarze gminy ma dotyczyć ta zmiana. Również zakres tej zmiany jest niezrozumiały i wskazany pośrednio poprzez odwołanie się do zakresu "zaakceptowanych wniosków dotyczących zmiany planów", bez wskazania o czyje wnioski chodzi i czego one dotyczą. Reasumując, Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż to lakoniczne określenie w zaskarżonej uchwale przedmiotu procedury planistycznej wszczętej w celu zmiany bliżej nieokreślonych planów miejscowych i brak załącznika graficznego do tej uchwały prowadzi do stwierdzenia, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa tj. art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uchwały tej nie wynika bowiem w żaden sposób, w stosunku do jakiego obszaru gminy ma nastąpić zmiana miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.