II OSK 1167/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1327/11 w sprawie ze skargi Z. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Z. w W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1167/12 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Z. w W. wnioskiem z dnia 22 lutego 2010 r., zwrócił się do Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na wymianę stolarki okiennej w lokalach komunalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w budynku przy Ul. J. [...] w W., wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...].10.1991 r., na okna skrzynkowe drewniane na podstawie "Inwentaryzacji i projektu wymiany okien w budynku mieszkalnym położonym w W. Ul. J. [...] [...]", opracowanej przez mgr inż. arch. K. W. w maju 2009 r. Stołeczny Konserwator Zabytków, decyzją z dnia [...] września 2010 r., działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.Nr 162, poz. 1568), odmówił pozwolenia na wymianę okien skrzynkowych we wskazanych lokalach. W uzasadnieniu organ wskazał, że okna te są oryginalnym elementem wystroju kamienicy, który przetrwał II wojnę światową. Okna te zatem, jako element autentyczny, mogłyby zostać wymienione jedynie wówczas, gdyby niemożność ich konserwacji i konieczność zastąpienia replikami została stwierdzona przez konserwatora zabytków o odpowiedniej specjalności w szczegółowej ekspertyzie technicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. w W. podniósł, że przedmiotowa stolarka okienna została zakwalifikowana do wymiany z uwagi na zły stan techniczny przez służby techniczne posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Odwołujący się zwrócił także uwagę, że w podobnej sprawie uzyskano pozwolenie na wymianę stolarki okiennej w tym budynku (decyzja Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2007 r.), a także, że znaczna liczba okien w tym budynku została wymieniona przez właścicieli lokali oraz przez wspólnotę mieszkaniową. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania Z. w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że budynek przy Ul. J. [...] został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] października 1991 r. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania i po przeanalizowaniu dokumentów złożonych przez wnioskodawcę, prawidłowo stwierdził, że złożona przez wnioskodawcę ocena stanu technicznego okien, zawarta w "Protokołach technicznej oceny stolarki okiennej", jest zbyt ogólna. Nie odnosi się m.in. do stanu zachowania poszczególnych elementów okna i możliwości ich zachowania w przypadku, gdyby tylko część tych elementów nie nadawała się do dalszego wykorzystania. W ten sposób wnioskodawca chce doprowadzić do całkowitego wyeliminowania oryginalnej, autentycznej stolarki okiennej w wymienionych we wniosku lokalach, co z punktu widzenia ochrony zabytków może być jedynie ostatecznością, dopuszczalną tylko w sytuacji, gdy zniszczenie wszystkich elementów tej stolarki jest tak daleko idące i nieodwracalne, że nie są dostępne metody pozwalające na konserwację i utrzymanie tych elementów w ich pierwotnej lokalizacji. Organ I instancji słusznie wskazał, że z konserwatorskiego punktu widzenia jedną z nadrzędnych wartości elementów architektury jest ich autentyzm. Wprawdzie przedmiotowa stolarka okienna została zakwalifikowana do wymiany z uwagi na zły stan techniczny przez służby techniczne posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, jednakże służby te nie posiadają odpowiednich kwalifikacji do oceny stanu zachowania i możliwości konserwacji zabytków; do wydania rzetelnej opinii w odniesieniu do obiektu zabytkowego potrzebna jest gruntowna wiedza z zakresu konserwacji zabytków. Z podobnych względów nie mogła mieć wpływu na zmianę stanowiska organu konserwatorskiego opinia Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Nr [...] przy Ul. J., wyrażona w piśmie z dnia [...] października 2010 r. Na ocenę stanu faktycznego w sprawie nie mogło mieć wpływu rozstrzygnięcie innej indywidualnej sprawy (nawet jeśli dotyczyła ona stolarki w lokalach w tym samym budynku - decyzja Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...].10.2007 r.). Bez znaczenia dla niniejszej sprawy zdaniem organu pozostaje także to, że znaczna liczba okien w tym budynku została wymieniona przez właścicieli lokali oraz przez wspólnotę mieszkaniową (niezależnie od tego, czy wymiany te następowały przed wpisaniem budynku do rejestru zabytków, czy po dokonaniu tego wpisu na podstawie wymaganych pozwoleń lub bez takich pozwoleń). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. w W. podniósł m.in. zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego decyzji obu instancji i oparciu ich na argumentacji odbiegającej od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, art. 6, 7, 9 i 77 § 1 kpa poprzez oparcie decyzji na zbyt ogólnej i dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialnoprawnych przepisów prawa oraz zaniechaniu szczegółowej analizy odmowy udzielenia pozwolenia na wymianę stolarki okiennej w odniesieniu do każdego z okien wymienionych we wniosku strony. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że budynek położony w W. przy Ul. J. [...] wpisany został do rejestru zabytków, co wiąże się z tym, że jakakolwiek zmiana w takim obiekcie, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która mogłaby doprowadzić do zmiany jego wyglądu wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że sąd administracyjny powołany jest tylko do oceny legalności decyzji, nie zaś do oceny i badania jej pod względem merytorycznym. Dlatego też poza oceną pozostała kwestia tego, czy wymiana zabytkowej stolarki okiennej na nową wpłynie na wartość budynku jako zabytku, czy też nie i kiedy "autentyczne okna" mogą zostać zastąpione replikami. Takie decyzje bowiem wymagają wiadomości specjalnych, których Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie posiada, a zatem w tym zakresie decyzje organów konserwatorskich nie podlegają kontroli Sądu. Skoro zarówno Konserwator Zabytków, jak i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznali, że przedstawiona przez skarżącego ocena stanu technicznego okien, które chciał wymienić w zabytkowym budynku jest zbyt ogólna i nie odnosi się do stanu zachowania poszczególnych elementów okien (okucia, szczebliny, ramiaki), a tym samym skarżący wymieniając okna doprowadziłby do naruszenia naczelnej wartości z konserwatorskiego punktu widzenia jaką jest autentyzm, to Sądowi trudno z takim stanowiskiem polemizować i go oceniać. Sąd może jedynie ocenić, czy działania organów oparte są na przepisach prawa. Sąd podzielił także stanowisko organu, że wydanie innej pozytywnej decyzji w takiej samej sprawie (tj. wymiany okien) i tym samym budynku, nie może mieć wpływu na ocenę decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie, tym bardziej, że decyzja z dnia [...] października 2007 r. uprawomocniła się i nie podlegała kontroli sądowej. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organy przepisów postępowania, a także przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego odmawiając zezwolenia na wymianę autentycznych okien na ich nowe repliki. Przepisy prawa nie określają bowiem w jakich przypadkach organ konserwatorski może udzielić pozwolenia na wymianę elementów zabytku na nowe, a w jakich może odmówić udzielenia takiego pozwolenia pozostawiając to ocenie organom ochrony zabytków. Zdaniem Sądu organy także w sposób wystarczający i pełny uzasadniły swoje decyzje. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. w W. podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: 1) niewyjaśnienie faktów mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie argumentów wskazanych przez stronę skarżącą opartych na "Inwentaryzacji i projekcie wymiany okien w budynku mieszkalnym (...)" opracowanym przez mgr inż. K. W., z których jednoznacznie wynika możliwość wymiany stolarki okiennej zgodnie z obowiązującym prawem; 2) bezzasadne pominięcie faktu, ze ten sam organ, działając na podstawie tych samych przepisów prawa, w odniesieniu do identycznego stanu faktycznego, w odniesieniu do tej samej nieruchomości, w oparciu o ekspertyzę wykonaną przez tego samego architekta udzielił skarżącemu pozwolenia na wymianę stolarki okiennej w pozostałych lokalach; 3) bezzasadne przyjęcie przez Sąd jakoby powyższe kwestie nie podlegały ocenie sądowej. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji nie wyjaśnił i nie uzasadnił w sposób wyczerpujący powodów swojego działania. W szczególności Sąd nie wskazał, na jakich przepisach oparł pogląd, że decyzje organów konserwatorskich w zakresie oceny możliwości zastąpienia starych okien nowymi nie podlegają kontroli sądowej. Decyzje te, jako decyzje uznaniowe wymagają od organu szczególnie wnikliwej analizy i uzasadnienia, których w tym przypadku zabrakło i chociażby z tego powodu Sąd powinien był przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd pominął również istotną informację, jakiej dostarczył skarżący, z której wynikało, że organ w tym samym budynku wydał już pozwolenie na wymianę identycznej stolarki okiennej na tożsamą z tą wskazaną w "Inwentaryzacji i projekcie wymiany okien", na podstawie tych samych przepisów. Reasumując autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd I instancji nie zbadał, na ile organ wydając decyzje przekroczył granice uznania administracyjnego, wskazując, iż "Sądowi trudno z takim stanowiskiem polemizować". Powołując powyższe zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasadzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że z punktu widzenia zakresu swobody uznania administracyjnego zaskarżona decyzja jest dobrze uzasadniona i konkretna, odnosi się do konkretnej kamienicy i warunków wymiany okien w tej właśnie kamienicy w kontekście konkretnego przedstawionego przez stronę wniosku i dowodu. Zatem zakres uznania administracyjnego nie został przekroczony. Jednocześnie organ nie wykluczył, że z uwagi na brak spójności działań konserwatorskich poprzednia decyzja dotycząca wymiany okien mogłaby być wadliwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a., a zarzuty te muszą wywołać rezultat w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 3 p.p.s.a. przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawa sądowoadministracyjna, rozumiana jako kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Ogranicza się ona do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny kontrolując zgodność aktu z prawem orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku. Do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Sformułowanie przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. łączy się z krytyczną oceną sposobu kontroli zaskarżonego do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia, którą to ocenę Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzja wydana została z powołaniem się na art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, natomiast w decyzji organu I instancji jako podstawę prawną wskazano art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy. Sąd I instancji powołując się również na art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie odniósł się w jakikolwiek sposób do odmienności przepisów wskazanych jako podstawa prawna wydanych przez organy obu instancji rozstrzygnięć. Nie ulega natomiast wątpliwości, że decyzje wydawane w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. W świetle tych przepisów pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Kwestią zasadniczą zatem dla rozpoznania sprawy było dokonanie przez Sąd I instancji oceny, czy organ administracji publicznej wydając decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia wymianę stolarki okiennej z uwagi na ochronę konserwatorską przekroczył granice uznania administracyjnego. Kontrola legalności decyzji uznaniowej dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się do zbadania, czy nastąpiło wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, czy dokładnie wyjaśniono okoliczności faktyczne oraz czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Kontroli nie podlega uznanie samo w sobie, ale kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego. Natomiast uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na stwierdzenie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku daje podstawy do przyjęcia, że wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji nie dopełnił. Otóż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., za niedopuszczalne należy uznać stwierdzenie, że "skoro zarówno Konserwator Zabytków, jak i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznali, że przedstawiona przez skarżącego ocena stanu technicznego okien, które chciał wymienić w zabytkowym budynku jest zbyt ogólna i nie odnosi się do stanu zachowania poszczególnych elementów okien (okucia, szczebliny, ramiaki), a tym samym skarżący wymieniając okna doprowadziłby do naruszenia naczelnej wartości z konserwatorskiego punktu widzenia, jaką jest autentyzm, to Sądowi trudno z takim stanowiskiem polemizować i go oceniać". Stwierdzenie, że przedstawiona przez wnioskodawcę ocena stanu technicznego okien, które miały być przedmiotem wymiany jest zbyt ogólna nie mogła doprowadzić do konstatacji, iż skarżący poprzez wymianę okien doprowadziłby do naruszenia "naczelnej z konserwatorskiego punktu widzenia wartości, jaką jest autentyzm", co stało się podstawą do odmowy wydania pozwolenia na wymianę stolarki okiennej. Podkreślenia bowiem wymaga, że w świetle art. 7 i art. 77 § 1 kpa wydanie decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego te okoliczności sprawy, które mają znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia. Jeśli zatem przedstawiona przez wnioskodawcę ekspertyza nie zawierała niezbędnych elementów, obowiązkiem organu administracji było wezwanie strony bądź to do jej uzupełnienia, bądź uszczegółowienia. Wobec powyższego nie do obrony jest teza, że na gruncie rozpoznawanej sprawy doszło do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, co pociąga za sobą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości oceny przesłanek niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, jednak wniosek ten, jak wynika z powyższych rozważań, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Co więcej, lakoniczność motywów zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie pozwala na odtworzenie procesu myślowego, jaki doprowadził skład orzekający do takich wniosków. Chociaż zatem poza sporem pozostaje fakt, iż nie jest rolą sądów polemika ze stanowiskiem organów administracyjnych, to jednak do obowiązków sądu administracyjnego I instancji należy kontrola i ocena działalności organów administracji, czego Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie nie uczynił. Ponadto, nie zasługuje na akceptację brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku głębszej refleksji Sądu I instancji w kwestii wydania wcześniejszych decyzji umożliwiających wymianę stolarki okiennej w tym samym budynku. Jak wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2539/10 określone zachowania prawne organu w sprawach danego rodzaju, nie mogą ulec nagłej zmianie bez uzasadnionej przyczyny. Jeżeli więc organ rozpatrywał przedkładane mu wnioski w określony sposób (kierując się konkretnym rozumieniem normy prawnej w danych okolicznościach faktycznych), to zmiana tego stanowiska, bez szerszego uzasadnienia, może stanowić naruszenie zasad określonych w kpa, w szczególności zaś zasady wynikającej z art. 8 kpa (pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej). Tym samym należy stwierdzić, iż wahania poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu, na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawie prawnej, mogłyby być uznane za naruszenie wskazanej zasady. Wydawanie w okresie wcześniejszym decyzji zezwalających na wymianę stolarki okiennej w budynku, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, musi mieć wpływ na ocenę zaskarżonej decyzji, a to już choćby z tego powodu, że szczegółowego i przekonującego wyjaśnienia wymagać będzie odstąpienie od dotychczas stosowanego sposobu załatwienia sprawy. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za uzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.