IV SA/Po 762/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione postanawia odrzucić skargę Sygn. IV SA/Po 762/11 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. J. U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2011 r.) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej Kolegium bądź SKO), którym Kolegium na podstawie art. 37 § 1 i 2 i art. 123 § 1, i 2 kpa uznało zażalenie J. U. (dalej Skarżący) na niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. (dalej Dyrektor MOPR) za nieuzasadnione. W uzasadnieniu SKO podniosło, że J. U. pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. Skarżący wskazał, że dnia [...] czerwca 2010 r. wniósł o dofinansowanie aparatu słuchowego i wkładki. Mimo dostarczenia wszystkich wymaganych dokumentów, do czasu złożenia zażalenia nie wydano żadnej decyzji. Zamiast wymaganej kpa decyzji doręczono Mu pismo z dnia [...] grudnia 2010 r., którym poinformowano, że organ oczekuje nowego wniosku, do którego dołączy wszystkie dokumenty ze starego wniosku. Skarżący wskazał, że jest oczywistym, że 10-miesięczne oczekiwanie na wydanie decyzji nie spełnia wymagań art. 35 § 3 Kpa. Organ I instancji dnia [...] maja 2011 r. przekazał akta sprawy wraz z wyjaśnieniami Kierownika Sekcji ds. Rehabilitacji Społecznej Osób Niepełnosprawnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Wynika z nich, że Skarżący dnia [...] czerwca 2010 r. wniósł o aparat słuchowy w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w ramach zadania dofinansowania zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze. Wnioski rozpatrywane są w kolejności ich złożenia do wyczerpania środków finansowych przekazanych powiatowi przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, o czym wnioskodawcy są informowani. Podstawę prawną spraw objętych ww. wnioskami stanowi art. 35a ust. 1 pkt 7 c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych ([j.t.] Dz. U. z 2010 r., nr 214, poz. 1407 ze zm., dalej rozporządzenie) i rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON (Dz.U. nr 96, poz. 861 ze zm.). W wyjaśnieniach tych wskazano, że sprawy te nie są rozstrzygane w świetle art. 104 kpa. Postanowienia rozporządzenia nie wskazują na możliwość wydania w tym zakresie indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego, które rozstrzygałoby wniosek Jerzego U. co do istoty sprawy. W związku z tym pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. poinformowano klienta o tym, że wniosek został rozpatrzony negatywnie z powodu braku środków. Dokonawszy powyższych ustaleń, Kolegium podniosło, że kwestie związane z dofinansowaniem zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze ze środków PFRON (tj. również kwestia objęta wnioskiem Jerzego U.) zostały uregulowane w ww. ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Stosownie do art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c ustawy, do zadań powiatu należy m.in. dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów. Zadanie te są realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie (art. 35a ust. 2 pkt 1). Art. 35a ust. 4 zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia, rodzaju zadań powiatu, o których mowa w ust. 1 (art. 35a), które mogą być finansowane ze środków Funduszu. Na podstawie tego upoważnienia Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał ww. rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane z PFRON. Rozporządzenie określa tryb postępowania i zasady finansowania zadań ze środków PFRON. Zgodnie z § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia pozytywne rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie skutkuje wydaniem zaświadczenia, w którym właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego zobowiązuje jednostkę samorządu terytorialnego do przekazania dofinansowania. Podstawą dofinansowania zadań ze środków PFRON jest zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia, umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym. Zgodnie z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z 04.8.2009 r., IV SA/Po 450/09 "(...) zaświadczenie to nie ma charakteru zaświadczenia o którym mowa w art. 217 kpa. Nie jest wydawane na żądanie strony, nie jest kierowane do niej, a do organu administracji i nie potwierdza określonych faktów czy stanu prawnego. (...)". Sąd również wskazał, że "(...) przyznanie dofinansowania następuje zasadniczo w formie umowy, czyli co najmniej dwustronnej czynności prawnej, co sprawia, że sprawy te mają charakter cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kpc. (...)". Kwestia odmowy przyznania dofinansowania nie została uregulowana w ww. przepisach. W związku z tym, biorąc przy tym pod uwagę analizę przedstawioną w ww. postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., uzasadnione jest twierdzenie, że dla odmowy przyznania dofinansowania w oparciu o ww. przepisy nie przewidziano formy decyzji. W wyroku z 21.4.2009 r., IV SA/GI 825/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że "(...) Analiza powołanych wyżej regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że dla odmowy przyznania dofinansowania nie przewidziano formy decyzji, natomiast przyznaniu dofinansowania nadano charakter umowy cywilnoprawnej. Gdyby zatem ustawodawca chciał aby dofinansowanie ze środków Funduszu następowało w formie decyzji administracyjnej, to wprost zawarłby taki zapis w ustawie o rehabilitacji zawodowej, jak ma to miejsce w odniesieniu do innych form udzielania pomocy. (...)". Powyższe rozważania uzasadniają twierdzenie, że dla odmowy przyznania dofinansowania nie przewidziano wydania decyzji. Wobec powyższego zażalenie Jerzego U. nie znajduje uzasadnienia. Organ nie jest zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania w oparciu o ww. przepisy. Pismem z dnia 02 grudnia 2010 r. J. U. otrzymał informację, iż Jego wniosek nie został rozpatrzony pozytywnie. W skardze J. U. powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z 11.6.2010 r., I OSK 1090/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został m.in. w art. 3 § 2 ppsa, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, oraz na bezczynność organów administracji w określonym zakresie. Terminy załatwienia sprawy administracyjnej określają art. 35 i art. 36 kpa. Zgodnie zaś z art. 37 § 1 kpa - na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Skarżący wnosząc zażalenie do Kolegium wykorzystał przysługujący mu środek służący do zwalczania zarzucanej organowi niższej instancji bezczynności, a wobec wyczerpania trybu odwoławczego spełnił niezbędny warunek do wniesienia skargi na bezczynność organu I instancji. Tym samym skarżący może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora MOPR w sprawie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie aparatu słuchowego i wkładki. Skarżący nie może natomiast złożyć skargi na postanowienie, w którym Kolegium uznało za nieuzasadnione zażalenie na bezczynność organu I instancji, o czym skarżący został pouczony w treści postanowienia Kolegium z [...] maja 2011 r. Zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym zarówno w literaturze jak i orzecznictwie stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 kpa przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 kpa). Postanowienie to ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20.01.2011 r., I OSK 33/11; 8.2.1995 r., I SAB 86/94, ONSA 1996/1/39 r.; 13.3.2001 r., I SAB 246/00 LEX 78952; wyroki NSA z: 12.4.2001 r., IV SA 1866/00, ONSA 2002/4/144; 24.5.2001 r., IV SA 572/99 ONSA 2002/3/116). W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że na postanowienie wydane w trybie art. 37 kpa nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, odrzucił niedopuszczalną skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w którym Kolegium uznało za nieuzasadnione zażalenie na bezczynność organu I instancji.