II SA/Bk 745/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosków 40 podmiotów gospodarczych ubiegających się o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5 % do 18% (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, udzielił zezwolenia 11 wnioskodawcom. Jednocześnie tą samą decyzją organ odmówił między innymi W. Sp. zo.o. w Ł. (zwanej dalej Spółką) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w placówce handlowej w Ł. przy ulicy [...]pawilon [...]. Natomiast odrębnymi decyzjami z [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta Ł. umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do dziesięciu przedsiębiorców. W uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2011 r. organ wskazał, że na dzień wydawania decyzji do rozdysponowania było 11 punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w strefie limitów ustalonych w ilości 50 punktów uchwałą Rady Miasta w Ł. Nr [...] z [...] marca 2011 r., zmieniającą uchwałę Nr [...] z [...] marca 2003 r. (na dzień wydania decyzji było już wykorzystanych 39 punktów). W związku z tym, że kryterium daty wpływu i zasady jeden przedsiębiorca –jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych spełniała większa liczba przedsiębiorców niż wolnych punktów, organ przyjął w sprawie dodatkowe kryterium oceny wniosków, tj. uwzględnienie terytorialnego zasięgu rozdysponowanych już punktów, według którego zezwolenie może otrzymać ten przedsiębiorca, na którego terenie brak jest punktu sprzedaży alkoholu, czy też ten, gdzie punktów sprzedaży jest najmniej. Każdy z wniosków 40 podmiotów gospodarczych ubiegających się o zezwolenie, uzyskał pozytywne opinie stosownych organów (Straży Miejskiej, Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Komendy Miejskiej Policji). W tej sytuacji zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przyznano 11 podmiotom gospodarczym wskazując, iż brano pod uwagę kryterium daty wpływu wniosku, zasadę jeden przedsiębiorca-jeden punkt sprzedaży alkoholu oraz zagęszczenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Odwołania od tej decyzji wnieśli G. A. M., M. B., C. L. i "S" P. S. S. w Ł. oraz skarżąca Spółka "W". Strona skarżąca podniosła, że jako trzecia złożyła wniosek i nie posiada innych punktów sprzedaży detalicznej alkoholu. Zdaniem skarżącej Spółki kryterium w postaci terytorialnego położenia punktów sprzedaży jest nieprecyzyjne, niejasne, nieznane, nieujęte w przytoczonych uchwałach, a tym samym idealne do pełnej niekontrolowanej uznaniowości. Zaskarżona decyzja nie wyczerpuje zatem, w ocenie Spółki, przesłanek decyzji poprawnej pod względem merytorycznym jak i formalnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z [...] sierpnia 2011 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Po analizie akt sprawy Kolegium stwierdziło, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz jej treść zgodne są zarówno z przepisami ustawy, jak i przepisami uchwał Rady Miejskiej w Ł. Organ odwoławczy podniósł, że w związku z tym, że organ pierwszej instancji nie miał możliwości wydania decyzji w przedmiocie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w oparciu jedynie o ustalone kryteria w uchwale Rady Miasta z [...] grudnia 2010 r. Nr [...]załącznik nr 3, dlatego też przyjął kryteria rozdysponowania wolnych punktów sprzedaży na podstawie daty wpływu wniosku oraz zasady: jeden przedsiębiorca -jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych w ramach limitu. W związku zaś z tym, że więcej podmiotów spełniało ww. kryteria w stosunku do ilości wolnych punktów zastosowano dodatkowe kryterium oceny wniosków, tj. zezwolenie może otrzymać ten przedsiębiorca, na terenie którego brak jest punktu sprzedaży alkoholu, albo ten, gdzie punktów sprzedaży jest najmniej. Powyższe trzy kryteria były podstawą do wydania zezwolenia 11 przedsiębiorcom. Zdaniem Kolegium stanowisko organu pierwszej instancji znajduje potwierdzenie w terytorialnym zasięgu rozmieszczonych punktów sprzedaży zaznaczonych na mapie Miasta Ł., przyznanych już 39 punktów sprzedaży według zamieszczonej listy punktów objętych wnioskami w niniejszej sprawie oraz punktów przyznanych skarżoną decyzją. Organ odwoławczy podniósł również, że skoro m.in. skarżąca Spółka nie spełniła trzeciego z przyjętego kryterium, tj. zezwolenie może otrzymać ten przedsiębiorca, na terenie którego brak jest punktu sprzedaży alkoholu, albo ten, gdzie punktów sprzedaży jest najmniej, to organ pierwszej instancji zasadnie odmówił jej wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5 % do 18% (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w placówkach handlowych w Ł. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pełnomocnik skarżącej Spółki złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa, tj.: - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji mimo, że wydana była w oparciu o niejasne kryterium przydzielania zezwolenia; - art. 18 ust. 2, 3, 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 12 ust. 2 ww. ustawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji wydanej uznaniowo i z naruszeniem kompetencji organu; - art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20 oraz 22 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o kryterium ograniczające swobodę działalności gospodarczej w zakresie miejsca prowadzenia działalności gospodarczej o określonym przedmiocie. Mając powyższe na względzie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że organ pierwszej instancji nie przydzielił zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sposób przejrzysty, czytelny, "poddający" się kontroli. Strona skarżąca podniosła również, że dodatkowe kryterium, tj. zezwolenie może otrzymać ten przedsiębiorca, na terenie którego brak jest punktu sprzedaży alkoholu, albo ten, gdzie punktów sprzedaży jest najmniej, nie zostało ujęte w przytoczonych uchwałach. Ponadto ww. kryterium jest niezgodne z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jak i ustawą o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem pełnomocnika kryterium "terytorialnego rozmieszczenia" zmierza do pokrycia siatką punktów sprzedaży całego miasta, tak aby każdy miał "pod ręką" dostęp do alkoholu. Strona skarżąca podniosła również, że tylko zastosowanie obiektywnego kryterium i równe traktowanie przedsiębiorców w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu gwarantuje zgodne z prawem wydanie decyzji w tym zakresie. Na poparcie swoje stanowiska pełnomocnik przytoczył wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2010 r. (sygn. akt III S.A./Kr 53/10, opubl. LEX nr 674853). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, nie uchybiając przy tym przepisom ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak i nie naruszając procedury administracyjnej. W niniejszej sprawie organ wydając decyzję z dnia [...].07.2011 r. uzasadnił zarówno przyczyny udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu jak też odmowę jego udzielenia, w tym m.in. Skarżącej spółce. Nie ulega wątpliwości, iż przy wydawaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta Ł. nie uchybił przepisom postępowania administracyjnego, o jakich mowa w zarzutach skargi. Decyzja organu I instancji była też zgodna z przepisami materialnymi określonymi w ustawie z dnia 26.10.1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą" w szczególności w art. 18 ust. 3 "a", ust. 5 i ust. 6, albowiem organ ten w ramach wydawania decyzji uznaniowej miał prawną możliwość wyboru kryteriów odpowiednich w danej sytuacji. Ponieważ zezwolenia na detaliczny obrót napojami alkoholowymi, z wyjątkiem piwa, są wydawane bardzo często w sytuacji ograniczonej limitem zezwoleń wynikającym z treści odpowiednich uchwał rady gminy (więcej wniosków niż wolnych punktów sprzedaży w limicie) wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy, to trzeba wyprowadzić wniosek, że te decyzje są decyzjami o ograniczonym prawem uznaniu administracyjnym, kształtującym względem przedsiębiorców rodzaj następstwa prawnego (decyzja pozytywna lub negatywna, gdyż nie wszyscy mogą otrzymać decyzję pozytywną) i ich uznaniowy charakter jest zgodny z zasadami ogólnymi ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz.U. 2007, Nr 155, poz.1095 ze zm.). Zgodnie z doktryną przez uznanie administracyjne rozumie się uprawnienie, ale jednocześnie i obowiązek organu administracyjnego do podjęcia najlepszego rozstrzygnięcia (następstwa prawnego) ze skali rozstrzygnięć (następstw prawnych) możliwych do przyjęcia w świetle prawa. Granice przysługującego organowi uznania administracyjnego w sprawach udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ust. 2 i 3 ustawy (...), lecz także ogólna zasada materialnoprawna uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zawarta w art. 7 k.p.a. Wynikające z instytucji uznania administracyjnego władztwo administracyjne (...) organu administracyjnego - sprowadzające się do tego, że na podstawie jednej i tej samej normy prawnej organ może wydać, w zależności od oceny stanu faktycznego, decyzję pozytywną lub negatywną względem oczekiwań strony - podlega kontroli sądowej NSA. Konstrukcja tej sądowej kontroli, wykonywanej pod kątem kryterium legalności, a więc zgodności treści decyzji z treścią norm prawa powszechnie obowiązującego, musi uwzględniać specyfikę działań administracji publicznej. Także orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza uznaniowy charakter decyzji zezwalającej o sprzedaży alkoholu. W uchwale z dnia 18 września 1995 r., VI SA 10/95, (ONSA 1995, z. 4, poz. 152), NSA jednoznacznie stwierdził, że: "Decyzja w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest decyzją o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego. Zawarte w art. 18 ust. 2 i 3 przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję. Nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. Natomiast nie ma on obowiązku prawnego wydać zezwolenia tylko dlatego, że nie zachodzą powyższe przeszkody." Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w cytowanej uchwale stanowi poważny argument dla przyjęcia ograniczonego prawem uznaniowego charakteru zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zdaniem tutejszego sądu administracyjnego nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie organ miał możliwość prawną wydania takiej a nie innej decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Ustalając kryteria do oceny wniosków działał w granicach przepisów ustawy z dnia 26.10.1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W wyniku złożenia w tym samym czasie większej ilości wniosków niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży alkoholu, ustalony uchwałą Rady Miasta Łomża, zasadnym było przyjęcie dodatkowych kryteriów wyboru. Tym dodatkowym kryterium była, przyjęta przez organ I instancji, zasada terytorialnego rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych, albowiem większość wnioskodawców (więcej niż ilość miejsc do rozdysponowania) spełniła warunki zapisane w załączniku nr 3 do Uchwały Nr 14/III/10 z dnia 28.12.2010 r. Rady Miejskiej w Ł. Nawiązując do wcześniej omówionej zasady uznaniowości, Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż Prezydent wydał decyzję wkraczając w kompetencje innego organu. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy Rada Gminy ustala, uchwałą, zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, zaś wydane zezwolenie nie może być sprzeczne z tą uchwałą (art. 18 ust. 3a ustawy). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie jest sprzeczna z uchwałą Nr 14/III/10 z dnia 28.12.2010 r. Rady Miejskiej Ł. załącznik nr 3, gdyż wszystkie kryteria wymienione w pkt. 3 a) b) c) d) przy wyborze wnioskodawców, organ I instancji brał pod uwagę, zaś z konieczności zastosował dodatkowe kryterium "terytorialności" korzystając z prawa decydowania w ramach uznania administracyjnego. Faktem jest, że kryterium nie było wcześniej znane (jak twierdzi Skarżąca), lecz, w ocenie Sądu, jest logiczne i dopuszczalne do zastosowania przez organ decyzyjny w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Organy w sposób precyzyjny (dołączając mapkę usytuowania punktów sprzedaży alkoholów na terenie miasta) uzasadniły konieczność zastosowania takiego dodatkowego kryterium. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, iż poprzez wprowadzenie zasady terytorialności, organ postąpił niezgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 i 2 ustawy, doprowadzając do większej dostępności społeczeństwa do alkoholu "poprzez pokrycie siatką punktów sprzedaży całego miasta". Należy zauważyć, że zapisy ustawy zawierają wiele wytycznych zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu, w tym również nakazują limitowanie liczby punktów sprzedaży, co jednocześnie powoduje, ze alkohol nie może być sprzedawany w każdym sklepie. Bezwzględnie przestrzegany musi być, w zakresie terytorium sprzedaży alkoholu, przepis art. 14 ustawy, który w niniejszym stanie faktycznym nie został naruszony. Dalece nieuprawnione jest twierdzenie Skarżącej, że organ przyczynił się do łatwej dostępności alkoholu (każdy może mieć "pod ręką"), skoro ściśle jest przestrzegana zasada limitowania punktów sprzedaży. Zarzucając organowi brak poszanowania ograniczonej zasady dostępności do alkoholu, należałoby postawić retoryczne pytanie, dlaczego tak wiele podmiotów (w tym także Skarżąca) ubiega się o zwiększenie limitów punktów jego sprzedaży? Jeśli zaś chodzi o zasadę swobody działalności gospodarczej, to podlega ona ustawowym ograniczeniom (vide: wyrok w sprawie III SA/Kr 908/07), a w tym przypadku ograniczenia narzuca ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Decyzja zezwalająca na sprzedaż alkoholu musi zawierać uzasadnione kryteria uznaniowości sprowadzające się do równego traktowania podmiotów gospodarczych. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja takie kryteria zawiera. W zarzutach skargi nie podważono, by jakiś inny wnioskodawca mający punkt handlowy usytuowany "terytorialnie" tak, jak punkt Skarżącej, otrzymał zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd podziela stanowisko, wyrażone przez sądy administracyjne w analogicznych sprawach np. w wyrokach WSA w Białymstoku z dnia. 11.03.2008 r. – II SA/ BK 891/07, z dn. 28.01.2010 r. – II SA/BK 705/09 i chociażby w wyroku z dnia 18.05.2010 r. WSA w Krakowie – II SA/Kr 53/10 (na który powołuje się Skarżąca). Wyrok krakowski – uchylający decyzję (III SA/Kr 53/10) odwołuje się do art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w tym kontekście, że każdy podmiot może wykonywać działalność gospodarczą na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Zasada powyższa mogłaby być naruszona, w niniejszej sprawie, gdyby zaskarżona decyzja została wydana sprzecznie z przepisami ustawy oraz gdyby dyskryminowała Skarżącą, a preferowała inne podmioty, znajdujące się w identycznej sytuacji, gdy chodzi o przyjęte kryterium terytorialnego rozdysponowywania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Taka sytuacja, jednakże nie miała miejsca. Nie można zarzucić organowi, że wydając zezwolenie na sprzedaż alkoholu kierował się dowolnym wyborem przedsiębiorców. Reasumując, w ocenie Sądu bezzasadne pozostają zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowych, albowiem organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie zachowały wszelkie zasady wynikające z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sieprnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).