II SA/Bk 755/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński,, sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...[ sierpnia 2011 r., nr [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. umarzającą postępowanie wywołane wnioskiem A. M. w sprawie utwardzenia przez W. M. M. powierzchni gruntu kostką betonową oraz drogi dojazdowej na działce nr geod. [...] w Z. [...], gm. M. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na skutek zgłoszenia przez W. M. M. (zwanego dalej również Inwestorem) w dniu [...] grudnia 2008 r. w Starostwie Powiatowym w M. zamiaru wykonania robot budowlanych, polegających na utwardzeniu placu siedliska kostką betonową polbruk oraz drogi dojazdowej zgodnie z załączonym szkicem sytuacyjnym, Pan A. M. (zwany dalej również Skarżący) w dniu 7 września 2009 r. złożył sprzeciw do organu nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu podał, że droga dojazdowa jest budowana wzdłuż starej drogi służącej obu posesjom oraz, że ułożenie krawężników nowej drogi zwęża wjazd starą drogą na jego posesję z drogi publicznej M.-K. Dodał również, że nowa droga jest budowana na wysokim nasypie, a różnica istniejących poziomów terenu i nowej drogi powoduje zimą zawiewania śniegu na drogę dojazdową, z której korzysta. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (zwany dalej PINB) pismem z [...] września 2009 r. poinformował Skarżącego, że prace są prowadzone na podstawie skutecznego zgłoszenia. Postanowieniem z [...] października 2009 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej [...]WINB) zobowiązał PINB w M. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie utwardzenia dojazdu do działki nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB w M. wydał [...] listopada 2009 r. decyzję nr [...], w której nakazał W. M. M. dokonanie rozbiórki wykonanego w pasie drogowym w ramach samowoli budowlanej zjazdu z drogi publicznej oznaczonej numerem geodezyjnym [...] na działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...], będącą własnością W. M. M. Od powyższej decyzji Pan A. M. złożył odwołanie do [...]WINB w B., który postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania w związku z brakiem interesu prawnego odwołującego się do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Wyrokiem z 29 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Bk 128/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił postanowienie [...]WINB w Białymstoku z [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przy niezasadnym pominięciu art. 138 §1 pkt 3 k.p.a., przewidującego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia braku przymiotu strony u wnoszącego odwołanie. Sąd zlecił organowi odwoławczemu ponowne zbadanie czy A. M. ma przymiot strony. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, [...]WINB w B. decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji z [...] listopada 2009 r. organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że A. M. nie mógł być uznany za stronę postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...], ponieważ zjazd ten nie przylegał i nie graniczył z działką Skarżącego, która jest oddzielona od zjazdu działką nr [...]. Wyrokiem z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 579/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję [...]WINB w B. z [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wbrew wskazaniom zawartym w wyroku z 29 kwietnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 128/10, nie wyjaśnił i nie ocenił okoliczności faktycznych, które wskazywałyby na to, czy Skarżący ma przymiot strony w postępowaniu odwoławczym. Ponadto Sąd stwierdził, że organy ograniczyły przedmiot postępowania jedynie do orzeczenia o nielegalności zjazdu z działki o nr [...] na działkę o nr [...]. Nie rozważyły natomiast okoliczności, że działka Skarżącego o nr [...] graniczy bezpośrednio z utwardzaną przez W. M. drogą, usytuowaną na działce o nr [...] na odcinku od granicy południowej działki nr [...] do budynku gospodarczego. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] [...]WINB w B. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem wydania rozstrzygnięcia w odniesieniu do całości żądania Skarżącego zawartego w piśmie A. M. z [...] września 2009 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w M. decyzją z [...] lipca 2011 r. o nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zjazdu z drogi publicznej o nr [...] na działkę nr [...] we wsi Z., będącą własnością W. M. Powodem umorzenia postępowania w tej części było stwierdzenie, że Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę zjazdu i wybudował ten z jazd zgonie z pozwoleniem. Oddzielną decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] (będąca przedmiotem oceny przez Sąd w niniejszej sprawie), PINB w M. umorzył postępowanie w sprawie utwardzenia przez W. M. M. powierzchni gruntu kostką betonową oraz drogi dojazdowej na działce nr geod. [...]w Z. [...] W uzasadnieniu powołał się na wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2011 r. na działce nr [...] w miejscowości Z. [...] i stwierdził, że kwestionowana droga dojazdowa została wykonana przez W. M. w oparciu i zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem dokonanym [...] grudnia 2008 r. Powyższa decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez PWINB w B. zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] W jej uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że W. M. dokonał skutecznego zgłoszenia i wykonując roboty utwardzenia powierzchni własnej działki, spełnił wymogi, o których mowa w ustawie - Prawo budowlane. Odnosząc się do kwestii zalewania działki Skarżącego, organ odwoławczy zaznaczył, że teren, na którym zlokalizowany jest dojazd posiada naturalny spadek, co powoduje spływ wód opadowych na teren drogi gminnej (działka nr [...]). Natomiast podniesienie terenu o 30 cm w stosunku do poziomu istniejącej drogi gminnej i w odległości ok. 1-1,20 m od niej nie ma wpływu na stan istniejący już wcześniej. Co więcej, zdaniem [...]WINB, do zalewania wodami opadowymi przyczynia się również przeszkoda w postaci rosnących na działce Skarżącego (przy drodze gminnej) krzewów i wysokich roślin terenu podmokłego. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, organ odwoławczy podkreślił, że droga dojazdowa wybudowana na działce nr [...], a stanowiąca utwardzenie gruntu na działce W. M. nie posiada znamion drogi publicznej, a wyłącznie znamiona dojazdu do posesji, a w związku z tym utwardzenie terenu wraz z dojazdem nie podlega wymogom ww. ustawy. Ponadto stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony Skarżącej, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności z mocy prawa decyzji [...]WINB w B. z [...] sierpnia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w M., której nieważność z mocy prawa wskazano w odwołaniu z [...] lipca 2011 r.; 2) wyegzekwowanie od Inspekcji Budowlanej wydania decyzji o nielegalnym wybudowaniu przez W. M. nasypu ziemnego z utwardzoną na nim drogą zgodnie z uzasadnieniem wyroku WSA w Białymstoku z 11 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 579/10 oraz decyzji o rozbiórce ww. obiektów budowlanych, wybudowanych niezgodnie z prawem, jako samowola budowlana; 3) odsunięcie od prowadzenia omawianej sprawy dotychczas prowadzących ją Inspektorów Budowlanych, jako załatwiających tą sprawę od początku tendencyjnie, omijających przepisy prawne i odciągających w czasie wydanie decyzji opartej na regulujących sprawę wielokrotnie wskazywanych aktach prawnych; 4) zasądzenie od Inspekcji Budowlanej odszkodowania w wysokości 20 tys. zł za straty materialne i moralne poniesione w związku z prowadzeniem i przeciąganiem omawianej sprawy i celowym załatwianiem jej niezgodnie z prawem. W uzasadnieniu skargi A. M. podniósł, że zaskarżona decyzja jest nieważna z mocy prawa, gdyż W. M. bez pozwolenia na budowę wykonał roboty budowlane, polegające na utwardzeniu placu siedliska kostką betonową polbruk oraz samowolnie wybudował drogę dojazdową. Strona skarżąca podniosła, że nigdy nie zgłaszała pretensji do faktu utwardzenia przez sąsiada powierzchni podwórza. Jednym utrudnieniem jest dla niej nasyp ziemny, o którego legalności Inspektor nie wspomina ani jednym słowem. Zdaniem Skarżącego w decyzji podano nieprawidłową wysokość nasypu ziemnego, tj. 30 cm, zamiast 60 -70 cm. Błędnie również określono "podniesienie terenu". Strona skarżąca wskazała również, że na jej działce o nr [...] przy drodze gminnej na działce nr [...] nie rosną żadne krzewy, utrudniające odpływ wody. Skarżący podniósł, że w swoich protestach wskazywał na odprowadzanie wody z utwardzonej nawierzchni podwórza i drogi dojazdowej sąsiada na drogę na działce nr [...], a nie na nowobudowaną drogę na działce nr [...], jak to zostało napisane w zaskarżonej decyzji. Ponadto Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, że art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo wodne nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Strona skarżąca wskazała również, że nasyp ziemny z drogą dojazdową sąsiada wybudowane zostały w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej, co jest zabronione zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w B. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. W sprawie niniejszej WSA w Białymstoku orzekał już prawomocnym wyrokiem z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 579/11, którym uchylił decyzję [...]WINB w B. z [...] lipca 2010 r. i udzielił wytycznych dotyczących ponownego przeprowadzenia postępowania. Sąd stwierdził wówczas, że organ powinien rozważyć całość żądania Skarżącego, tj. nie tylko legalność wykonania zjazdu z drogi nr [...] na działkę o nr [...], ale również legalność wybudowania utwardzonej drogi na działce nr [...] prowadzącej do siedliska W. M. Zdaniem Sądu zalecenia te zostały wykonane przez organ administracyjny, poprzez wydanie zaskarżonej w tej sprawie decyzji, przy czym decyzja ta nie narusza obowiązującego prawa. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, organy rozstrzygnęły o całości żądania Skarżącego. W dniu [...] czerwca 2011 r. inspektorzy PINB w M. dokonali ponownych oględzin w terenie z udziałem Skarżącego, w następstwie których ustalono, że prace związane z utwardzeniem dojazdu na działce W. M. zostały wykonane zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem robót budowlanych z [...] grudnia 2008 r. Stwierdzono wykonanie do siedliska Inwestora dojazdu o szerokości ok. 4 m i odległości ok. od 1 m do 1,20 m od granicy jego działki, która w części graniczy z drogą gminną (stanowiącą działkę nr [...]). Ustalono również, że dojazd wykonany został z kostki polbruk na nasypie wynoszącym ok. 30 cm od strony drogi gminnej i dalej od strony działki Skarżącego oraz, że podczas robót został wyrównany poziom nawierzchni na styku dojazdu do siedliska Inwestora i drogi powiatowej. Powyższe ustalenia zostały zawarte w protokole oględzin z [...] czerwca 2011 r., który został podpisany przez Skarżącego. W ocenie Sądu bezzasadny jest zatem zarzut dotyczący nieprawdziwej różnicy poziomów istniejąca pomiędzy istniejącą drogą gminną a nowowybudowanym dojazdem na działce. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy Skarżący uczestniczył w oględzinach przeprowadzonych przez inspektorów PINB w M. oraz potwierdził swoim podpisem w protokole z [...] czerwca 2011 r. , że cyt. "od strony drogi gminnej wysokość nasypu wynosi od zera do 30 cm" (k. 75 akt administracyjnych). Odnośnie zaś kwestii zalewania działki Skarżącego, Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w sposób logiczny wyjaśniły, że z mapy z [...] listopada 2007 r. dołączonej do zgłoszenia Inwestora (k. 2 akt administracyjnych) wynika, iż teren, na którym zlokalizowany jest dojazd posiada naturalny spadek wraz z niecką oznaczoną jako nieużytki, zbierający wody opadowe. Na styku działek Inwestora i Skarżącego z drogą powiatową istnieją rowy odwadniające. Ponadto naturalny spadku terenu od zabudowań Skarżącego w kierunku drogi gminnej powoduje spływ wód opadowych na teren drogi gminnej (działka nr [...]), z której korzysta Skarżący. Jak słusznie zatem stwierdził organ odwoławczy podniesienie terenu o 30 cm w stosunku do poziomu drogi gminnej i w odległości ok. 1-1,20 m od niej nie ma wpływu na stan istniejący już wcześniej. Poza tym słuszne jest stanowisko [...]WINB, który stwierdził, że skoro przedmiotowe zgłoszenie nie normowało rzędnych dojazdu, to nie można mówić, że inwestor wykonał go z odstępstwami od ww. zgłoszenia Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Z art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wynika, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1,4-6 oraz 9-13. Z kolei art. 29 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Skoro więc Inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia, a wykonane przez niego prace mieszczą się w tym zgłoszeniu, to bezzasadne są zarzuty o naruszeniu przepisów cyt. ustawy - Prawo budowlane. Nie było zatem, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Nie było też podstaw do wydania decyzji o nielegalności wybudowania przez Inwestora nasypu ziemnego z utwardzoną drogą oraz decyzji o rozbiórce ww. obiektów. W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy droga dojazdowa wybudowana na działce nr [...], a stanowiąca utwardzenia gruntu na działce Inwestora, nie jest drogą publiczną, jest wyłącznie drogą dojazdową do posesji, a zatem utwardzenie terenu wraz z dojazdem nie podlega przepisom ww. ustawy. W przeprowadzonym w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu nie miały zastosowania cytowane przez Skarżącego przepisy ustawy - Prawo wodne. Kwestia naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy może być jedynie rozpatrywana przez uprawniony organ w odrębnym postępowaniu. Poza tym nie należy do kognicji sądu administracyjnego kwestia ewentualnego odszkodowania za straty moralne i materialne. W tej sprawie właściwe są sądy powszechne. Pomimo, iż wynik przeprowadzonego w tej sprawie postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami Skarżącego, to powyższe nie oznacza, że zaskarżona decyzja narusza prawo oraz, że postępowanie było prowadzone przez inspektorów nadzoru budowlanego nieobiektywnie i tendencyjnie. Sąd, niezwiązany granicami skargi, nie stwierdził naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W związku z tym, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.