II SA/Ol 966/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R.T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zwolnienia ze służby I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego R. T. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że rozkazem personalnym nr "[...]" z dnia "[...]" działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji Komendant Powiatowy Policji zwolnił R. T. z dniem 9 września 2011r. ze służby w Policji. W uzasadnieniu wskazano, że orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA Nr "[...]" z dnia "[...]", które wpłynęło do Komendy Powiatowej Policji w dniu 14 czerwca 2011r., podinspektor R. T. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczono go do trzeciej grupy inwalidów w związku ze służbą. W tym orzeczeniu uznano, że inwalidztwo istnieje od 8 czerwca 2011r. W związku z tym orzeczeniem z dniem 16 czerwca 2011r., z tytułu całkowitej niezdolności do służby, R. T. został zwolniony od zajęć służbowych. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniósł za pomocą swojego pełnomocnika R. T.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Przytaczając stosowne regulacje prawne odwołujący podkreślił, iż w niniejszej sprawie nie złożył wniosku o zwolnienie ze służby w Policji, wobec czego zwolnienie nie może nastąpić wcześniej, aniżeli przed upływem 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby. Według odwołania R. T. z dniem 16 czerwca 2011 r. z powodu choroby zaprzestał faktycznego wykonywania zajęć służbowych, w związku z tym termin 12 - miesięczny upływa 17 czerwca 2012 r. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Wskazano, że art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji stanowi, iż policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Przy zastosowaniu takiej podstawy zwolnienia należy zwrócić uwagę na zapis art. 43 ust. 1 w/w ustawy, zgodnie z którym zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Stąd w przypadku, gdy zaistnieje podstawa do zwolnienia policjanta ze służby ze względu na orzeczenie trwałej niezdolności do służby, przed wydaniem decyzji konieczne jest ustalenie czy nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 43 ust. 1 rzeczonej ustawy. W przedmiotowej sprawie w ocenie organu zaistniała sytuacja całkowitej niezdolności policjanta do służby w Policji, pomimo, iż wcześniej nie zaprzestał on służby z powodu choroby. Tym samym zaistniała podstawa do zwolnienia ze służby stosownie do art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji bez uwzględnienia przepisu art. 43 ust. 1 tej ustawy. Podkreślono przy tym, że treść przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 nie pozostawia organom Policji swobody w podejmowaniu decyzji o zwolnieniu, lecz nakłada obowiązek zwolnienia ze służby policjanta, w stosunku do którego komisja lekarska orzekła trwałą niezdolność do służby. Zwolnienie funkcjonariusza w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby w Policji przez komisję lekarską następuje, gdy orzeczenie ma charakter ostateczny. W niniejszej sprawie orzeczenie stało się ostateczne w dniu 4 lipca 2011r. Organ byłby zatem zobligowany do zastosowania w niniejszej sprawie dobrodziejstwa art. 43 ust 1 ustawy, tylko wtedy gdyby przed wydaniem orzeczenia komisji lekarskiej, policjant korzystał ze zwolnienia lekarskiego - zaprzestał służby z powodu choroby. Organ odwoławczy podkreślił, iż konstrukcja art. 43 ust 1 ustawy stanowi koniunkcję dwóch przesłanek: zaistnienia któregokolwiek ze stanów opisanych w art. 38 ust. 4 albo art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 albo ust. 2 pkt 1 i 4 i jednoczesnego zaprzestania służby przez policjanta z powodu choroby. W niniejszym przypadku do podinsp. R. T. ma niewątpliwie zastosowanie przesłanka określona w art. 41 ust. 1 pkt 1 - w postaci orzeczenia komisji lekarskiej, jednakże dla zastosowania wobec niego dobrodziejstwa normy ochronnej wynikającej z art. 43 ust. 1 rzeczonej ustawy musiałby zaistnieć zbieg tej przesłanki z przesłanką zaprzestania służby z powodu choroby, czyli faktycznym korzystaniem przez policjanta ze zwolnienia lekarskiego, co w analizowanej sprawie nie wystąpiło. Organ odwoławczy nie zgodził się również ze stanowiskiem, iż skuteczne zwolnienie ze służby podinsp. R. T. może nastąpić najwcześniej z dniem 17 czerwca 2012 roku z uwagi na to, iż zaprzestał on faktycznego wykonywania zajęć służbowych z dniem 16 czerwca 2011 r. W tej kwestii organ podzielił stanowisko Komendanta Powiatowego Policji, iż zwolnienie strony od zajęć służbowych nie nastąpiło z powodu choroby tylko z uwagi na trwałą niezdolność do służby stwierdzoną orzeczeniem komisji lekarskiej. Stan trwałej niezdolności do służby, stwierdzony orzeczeniem komisji lekarskiej nie jest jednoznaczny z zaprzestaniem służby z powodu choroby, a przedmiotowe orzeczenie rozstrzyga o przydatności do służby, nie zaś o występowaniu choroby w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Skargę na ww. decyzję wywiódł R. T. wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych polegające na wydaniu przez Komendanta Powiatowego Policji rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby bez uzyskania wymaganej przez ten przepis zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej; - art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaprzestanie służby z powodu choroby może mieć miejsce jedynie w przypadku faktycznego korzystania przez policjanta ze zwolnienia lekarskiego i w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisu w sprawie; - art. 10 kpa w związku z art. 81 kpa polegające na nie powiadomieniu skarżącego przez organ I instancji o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami postępowania oraz prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a tym samym nie zapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z członkiem takiego związku. Tymczasem mimo, że skarżący jest członkiem Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów, organ I instancji zwolnił go ze służby nie uzyskując stosownej i wymaganej przepisami prawa zgody. Ponadto strona skarżąca podkreśliła odnosząc się do kolejnego zarzutu, że dla uznania, iż policjant zaprzestał służby z powodu choroby nie jest wymagane - jak błędnie przyjęły organy - legitymowanie się zwolnieniem lekarskim. Dla poparcia tej tezy strona skarżąca powołała się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których to wyrokach Sąd przyjął stanowisko tożsame w tej kwestii ze stanowiskiem strony. Na końcu skargi wskazano, że organ nie poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania i prawie do końcowego zaznajomienia się z aktami postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, przez co naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Co do zaś zarzutu naruszenia art. 32 ustawy o związkach zawodowych organ podkreślił, że zgodnie z art. 32 ust. 2 tej ustawy pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o którym mowa w pkt 1 – z wyjątkiem gdy dopuszczają to odrębne przepisy. Tym samym zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, w myśl którego przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, powoduje konieczność uwzględnienia w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe, specyfiki stosunków służbowych w Policji, w szczególności art. 25 ustawy o Policji. Tym samym z wykładni przytoczonych przepisów wynika, że bez obowiązku zwracania się o zgodę zarządu można dokonywać czynności określonych w ustawie o Policji, chyba że ustawodawca precyzyjnie w ustawie o Policji oraz aktach wykonawczych określa, kiedy jest wymagana opinia związku, np. art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. W piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2011r. skarżący podtrzymał jeszcze raz swoje stanowisko w sprawie. Zaznaczył również, że zaprzestanie przez niego służby nastąpiło w dniu 16 czerwca 2011r., a nie jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę w dniu 25 kwietnia 2008r. Skarżący ponadto jeszcze raz podkreślił, że teza, iż art. 43 ust. 1 ma zastosowanie wyłącznie w przypadku przebywania na zwolnieniu lekarskim nie znajduje żadnego uzasadnienia biorąc pod uwagę treść tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygniecie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. 07, Nr 43, poz. 277), zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Na gruncie przedmiotowej sprawy rozkazem personalnym nr "[...]" z dnia "[...]" Komendant Powiatowy Policji zwolnił R. T. z dniem 9 września 2011r. ze służby w Policji. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane zaskarżoną decyzją Nr "[...]" Komendanta Wojewódzkiego Policji "[...]" z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA Nr "[...]" z dnia "[...]", które wpłynęło do Komendy Powiatowej Policji w dniu 14 czerwca 2011r., podinspektor R. T. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczono go do trzeciej grupy inwalidów w związku ze służbą. W tym orzeczeniu uznano, że inwalidztwo istnieje od 8 czerwca 2011r. W związku z tym orzeczeniem z dniem 16 czerwca 2011r. - z tytułu całkowitej niezdolności do służby – R. T. został zwolniony od zajęć służbowych. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć również na uwadze przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 4 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2001r. (sygn. akt II SA 704/01), przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Jednakże w żadnym razie nie powinna być także stosowana jego interpretacja zawężająca, co w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nastąpiło. Przyjęcie przez organy Policji, iż przepis art. 43 ust. 1 cytowanej ustawy ma zastosowanie wyłącznie w przypadku przebywania policjanta na zwolnieniu lekarskim nie znajduje uzasadnienia w świetle wykładni językowej tego przepisu, w którym mowa jest jedynie o "zaprzestaniu służby z powodu choroby". Niesporne jest, że orzeczenie komisji lekarskiej stanowi podstawę do obligatoryjnego zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Jednak stosując ten przepis należy mieć jednak na uwadze treść art. 43 ust. 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 4 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Nie budzi natomiast w tej sprawie wątpliwości, że skarżący takiego wystąpienia nie zgłosił. Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez organy, że ochrona przewidziana przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji służy wyłącznie tym policjantom, którzy od jakiegoś czasu nie pełnili służby z powodu choroby, a następnie komisja lekarska stwierdziła ich trwałą niezdolność do służby w Policji oraz, że orzeczenie komisji lekarskiej nie wystarcza do zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji. Zasadnym jest dostrzeżenie, że gdyby przyjąć, iż okres ochronny wynikający z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje tylko tym funkcjonariuszom, którzy przed orzeczeniem komisji lekarskiej o niezdolności do służby przebywali na zwolnieniu lekarskim, to mogłoby dojść do paradoksalnej sytuacji, zachęcającej policjantów do korzystania ze zwolnień lekarskich. Dla skorzystania z dobrodziejstwa art. 43 ust. 1 ustawy o Policji wystarczyłoby bowiem przebywanie na krótkim zwolnieniu lekarskim poprzedzającym orzeczenie komisji lekarskiej. Ugruntowanie się takiej sytuacji prawnej z pewnością mogłoby się przyczynić do zwiększenia absencji służbowej wśród funkcjonariuszy. Podkreślić w tym kontekście trzeba, że całkowita niezdolność do służby dowodzi braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza - w ogóle, a nie tylko okresowo - możliwość pełnienia służby w danej formacji uzbrojonej. Ma tym samym charakter trwały. Takie, jedynie możliwe, rozumienie "całkowitej niezdolności do służby", wskazuje na tożsamość znaczeniową tego pojęcia z określeniem "trwałej niezdolności do służby". Stwierdzenie przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby stanowi więc podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Policji. Reasumując, zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji zwolnienie policjanta ze służby między innymi na podstawie art. 41 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że funkcjonariusz zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Oznacza to, że z policjantem niezdolnym do służby nie można bez jego zgody rozwiązać stosunku służbowego przed upływem powyższego okresu. Przesłanki obligujące organ do przestrzegania tego zakazu zostały określone dość precyzyjnie. Nie mogą podlegać jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej i to w sposób naruszający oczywiście ochronną funkcję omawianej regulacji. Istotne zatem jest jedynie to czy policjant został uznany za niezdolnego do służby oraz czy zaprzestał pełnienia tej służby z powodu choroby. Nie ma natomiast żadnego znaczenia czy policjant mógłby wykonywać inną działalność zarobkową poza służbą oraz czy nadal legitymuje się zwolnieniami lekarskimi. Fakt nie otrzymywania zwolnień lekarskich nie dowodzi bowiem, że funkcjonariusz nadal nie jest niezdolny do służby z powodu choroby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2006r., I OSK 1338/05, podobnie wyroki tego Sądu z dnia 3 lutego 2006 r., I OSK 836/05 oraz z dnia 27 kwietnia 2011r, I OSK 2015/10). Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.) polegającego na wydaniu przez Komendanta Powiatowego Policji rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby bez uzyskania wymaganej przez ten przepis zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej, stwierdzić trzeba, że jest on bezzasadny. Przede wszystkim należy tu zauważyć, że przepis art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ma odpowiednie zastosowanie do policjanta będącego członkiem Zarządu Terenowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów (art. 67 ust. 2 ustawy o Policji) - zob. uchwałę SN z dnia 4 lutego 1993 r., III AZP 38/92, OSP 1994, nr 3, poz. 38. Z uwagi na specyfikę regulacji prawnej służbowego stosunku funkcjonariusza Policji stwierdzenie o odpowiednim stosowaniu przepisów ustawy o związkach zawodowych oznacza, że przepis art. 32 ust. 1-4 ustawy o związkach zawodowych ma zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których organ Policji może, ale nie musi, zwolnić policjanta ze służby (np. art. 41 ust. 2 pkt 1-6 ustawy). Nie można natomiast przyjąć, by w przypadku gdy organ Policji z mocy ustawy zobowiązany jest do zwolnienia policjanta ze służby w Policji, mógł mieć zastosowanie wskazany przepis ustawy o związkach zawodowych warunkujący możliwość rozwiązania stosunku służbowego od zgody organu tej organizacji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2001 r., II SA 345/01, LEX nr 51028). Mimo treści art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio do policjantów będących członkami wskazanych organów związków zawodowych - regulacja ta nie ma jednak zastosowania do policjanta, wobec którego komisja lekarska wydała orzeczenie o trwałej niezdolności do służby, ponieważ stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy o Policji, istnieje bezwzględny obowiązek zwolnienia policjanta ze służby w Policji przy spełnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie (Komentarz do art. 67 ustawy o Policji, Wojciech Kotowski; por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2001 r., II SA 1563/01, LEX nr 77682). Dokładnie taka zaś sytuacja zaistniała na gruncie przedmiotowej sprawy. Jako niezasadny należy uznać również zarzut skargi co do braku poinformowania skarżącego o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami postępowania oraz prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a tym samym nie zapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo z dnia 18 sierpnia 2011 r., które skierowane było do strony skarżącej i zwiera informację o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w pkt II na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa w pkt III sentencji wyroku.