II GSK 929/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Czesława Socha (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1687/11 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz K. R. 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 stycznia 2012 r. o sygn. VI SA/Wa 1687/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Sąd I instancji przyjął, że powołanie [...] na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Kozienicach oraz odmowa powołania [...] na to stanowisko, była uzasadniona. Wynika to z treści art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 z późn. zm.) a także art. 61 § 3 k.p.a. Kandydaci spełnili wymogi formalne, a [...] dawała pełniejszą gwarancję należytego wykonywania obowiązków funkcjonariusza publicznego. W ocenie Sądu I instancji momentem przesadzającym o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie powołania danego kandydata na stanowisko komornika sądowego była data [...] marca 2011 r. W tej dacie wpłynął wniosek do Ministra Sprawiedliwości złożony w Sądzie Apelacyjnym w Lublinie z dnia [...] lutego 2011 r. przez [...] o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Okres pracy tej osoby na stanowisku asesora komorniczego należało liczyć od daty [...] lutego 2009 r. do [...] marca 2011 r. Kandydatura tej osoby została wyżej oceniona, skoro ukończyła studia prawnicze i zdała egzamin komorniczy z wynikiem lepszym. Porównywalny staż pracy na stanowisku asesora komorniczego, ale gorsze wyniki zarówno ze studiów prawniczych, jak i z egzaminu komorniczego drugiego kandydata, zasadnie odmawiały powołania na to stanowisko. Z powyższych względów skargę oddalono. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok w całości złożył [...]. Zarzucił naruszenie wprawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię art. 10 ust. 1 pkt 10, art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm.) a także art. 32 Konstytucji RP. Naruszenie przepisów procesowych w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 3 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) a także art. 6, 7, 8, 61 § 3, 64 § 2, 77 § 1, 80, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podał, że kontrola legalności w sprawie narusza przepisy, skoro przyjęto brak konieczności wykazania 2-letniego stażu pracy w charakterze asesora komorniczego. Warunku tego nie spełniła [...], skoro w dniu składania wniosku: to jest [...] lutego 2011 r. nie wykazała obligatoryjnego warunku do jego złożenia. Przyjęcie innej daty pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa i z dotychczasowym orzecznictwem Naczelengo Sądu Administracyjnego. Warunek ten nie został także spełniony w dniu upływu terminu do złożenia wniosku: to jest [...] lutego 2011 r., skoro obwieszczenie opublikowano [...] stycznia 2011 r. i termin do jego złożenia został zakreślony jako miesięczny. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji wyraźnie stanowi, że należy przepracować co najmniej 2 lata w charakterze asesora komorniczego. Źródłem stosunku pracy jest umowa o pracę, a nie powierzenie funkcji związanej z realizacją władzy publicznej. Świadectwo pracy [...] wyraźnie wskazuje, że momentem zatrudnienia był dzień [...] marca 2009 r. Powyższa data została także potwierdzona przez Ministra Sprawiedliwości w decyzjach wydanych w tej sprawie. Brak legitymowania się tym stażem był przeszkodą formalną w złożeniu wniosku. W ocenie kasatora, osoba powyższa potwierdziła jedynie [...] miesięcy z wymaganego stażu asesorskiego, gdyż na dzień [...] stycznia 2011 r. była zatrudniona w charakterze asesora ale nie wskazano od jakiej daty rozpoczęła pracę u komornika [...]. Nastąpiło w sprawie nierówne traktowanie kandydatów. Doszło zatem do naruszenia art. 32 Konstytucji RP. W ocenie kasatora, datą wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i datą badania warunków formalnych kandydatów jest dzień złożenia wniosku o powołanie do wskazanego w obwieszczeniu Prezesa Sądu. Przyjęcie innej daty, jest sprzeczne z prawem. Przedstawione dowody nie potwierdzają wymaganego czasu pracy, co jest sprzeczne z art. 12 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że brak formalny nie wszczynał postępowania i należało wezwać do uzupełnienia w stosownym trybie. Zarzuty skargi są uzasadnione a wyrok Sądu I instancji sprzeczny z prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Zarzuciła, że podniesione zarzuty są nieuzasadnione, stanowią jedynie polemikę z niewadliwymi ustaleniami Sądu I instancji. Posiadany 2-letni staż pracy w charakterze asesora komorniczego w dniu [...] lutego 2009 r., a więc na dzień wpływu wniosku do Prezesa Sądu Apelacyjnego w Lublinie bez wątpienia czyni zarzut skargi kasacyjnej nieuzasadnionym. Skarżący [...] w odpowiedzi na odpis odpowiedzi na skargę kasacyjną – podtrzymał stanowisko zaprezentowane dotychczas, a nadto wniósł o rozważenie zażądania przedłożenia oryginału dokumentu poświadczającego okres pracy na stanowisku asesora komorniczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Istota ich sprowadza się do rozstrzygnięcia i przesądzenia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie powołania danego kandydata na stanowisko komornika sądowego. Przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Interpretowany musi być w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu czy też na wniosek strony (komentarz Kodeksu postępowania administracyjnego, III wydanie, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 298). Oznacza to, że w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż ustalenie które przepisy materialnoprawne mają zastosowanie w sprawie pozwala określić zakres ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i ocenić czy były one należycie dokonane. Natomiast jako wtórne w okolicznościach sprawy niniejszej należy ocenić uchybienia procesowe. Podkreślić przy tym należy, że ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą rozporządzania swoim prawem przez jednostkę, a więc wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Organ administracji publicznej obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania, a naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego i obwarowane jest sankcją nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trafnie kasator wskazał naruszone przepisy prawa materialnego, które zgodnie z art. 61 § 1 kpa wyznaczają granice zasady skargowości w sprawie, przyjmując, że wszczęcie postępowania na wniosek następuje z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd I instancji w swoich rozważaniach całkowicie pominął treść art. 11 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U z 2006 r. Nr 167, poz. 1191, t.j. ze zm.). Zgodnie z tym przepisem – Minister Sprawiedliwości informuje w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", o wolnym stanowisku komornika oraz wskazuje rewir, w którym ma nastąpić powołanie, i prezesa sądu apelacyjnego, do którego w terminie jednego miesiąca od daty wskazanej w obwieszczeniu należy składać wnioski o powołanie. Tak więc organem właściwym do przyjmowania wniosków o powołanie na stanowisko komornika jest odpowiedni prezes sądu apelacyjnego, a nie Minister Sprawiedliwości. Dopiero w późniejszym terminie, ale niezwłocznie, po upływie terminu od daty wskazanej w obwieszczeniu, prezes sądu apelacyjnego przesyła Ministrowi Sprawiedliwości wnioski o powołanie na stanowisko komornika (art. 11 ust.3). Przepis art. 12 ust. 1 ustawy do załączników, poza wnioskiem, życiorysem, wymienił dokumenty potwierdzające spełnienie wymogów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6 do 11. A więc pkt 6 do 11 obejmuje pkt 10, czyli dokument potwierdzający pracę w charakterze asesora komorniczego przez co najmniej 2 lata. Kwestia spełnienia przez kandydata wymogów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 do 11 ustawy, w tym pkt 10, na dzień złożenia wniosku do właściwego prezesa sądu apelacyjnego wynika także z samej treści tego przepisu. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że kandydat na stanowisko komornika powinien spełniać wszystkie wymogi do powołania na stanowisko komornika, o jakich mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 do 11, a więc również legitymować się pracą w charakterze asesora komorniczego przez co najmniej 2 lata na dzień złożenia wniosku do właściwego prezesa sądu apelacyjnego. Podobny pogląd został już zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2012 r. o sygn. II GSK 1130/10 podzielony przez skład sądowy w niniejszej sprawie, a do którego odwołał się także kasator w uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej. Błędnie zatem Sąd I instancji przyjął w sprawie datę przesądzającą o wszczęciu postępowania administracyjnego i spełnienia wymogów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6 do 11, a więc datę [...] marca 2011 r., czyli wpływu wniosku z załącznikami do Ministra Sprawiedliwości. Ocena tych dat jest o tyle istotna, gdyż decyduje czy wniosek [...] spełnił wymogi formalne na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. To zagadnienie dostrzegł Sąd I instancji, ale skoro przyjął dzień wpływu wniosku z załącznikami do Ministra Sprawiedliwości a nie do Prezesa Sądu Apelacyjnego w Lublinie, to należy dokonać ponownej oceny czy spełniony został ten warunek. Oznacza to, że na dzień wszczęcia postępowania brak jest ustaleń i oceny – czy kandydatka spełniała wymogi, o których mowa wyżej. Należy zatem szczegółowo ustalić okres pracy w charakterze asesora komorniczego, a który powinien wynosić co najmniej 2 lata. Ustalenia te niewątpliwie naruszają art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. wymienione przez kasatora w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszone zaś przepisy prawa materialnego określiły zakres ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Wskazane powyższe uchybienia, skoro w sposób istotny miały wpływ na ostateczne rozstrzygniecie sprawy, ustosunkowanie się do pozostałych podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej stało się bezprzedmiotowe. Z przyczyn powyższych orzeczono, na podstawie art. 188 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchyleniu zaskarżonego wyroku i decyzji obu instancji; przy czym orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 203 pkt 1 tej ustawy.