VIII SA/Wa 826/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta R. orzekł o uznaniu J. M. za osobę bezrobotną z dniem [...] lipca 2010 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, po uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 996/10 ustalił, że J. M. (dalej "skarżąca") była zatrudniona w Zakładzie Pracy Chronionej Przedsiębiorstwie Handlowo-Usługowym "[...]" w C. w okresie od [...] września 2008 r. do [...] kwietnia 2009 r. Po ustaniu zatrudnienia w okresie od [...] maja 2009 r. do [...] października 2009 r. skarżąca pobierała zasiłek chorobowy, a w okresie od [...] października 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. świadczenie rehabilitacyjne, których podstawę wymiaru, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenie społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Natomiast w okresie od dnia [...] stycznia 2010 r. do [...] czerwca 2010 r. strona pobierała świadczenie rehabilitacyjne, którego podstawę wymiaru stanowiła kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę i tego okresu organ nie zaliczył skarżącej do okresu wymaganego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie organu, w badanym okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy, tj. od dnia [...] stycznia 2009 r. do [...] lipca 2010 r., strona nie udokumentowała wymaganego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych okresu co najmniej 365 dni, o którym mowa w art. 71 ustęp 1 i 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2008 r.,Nr 69, poz.415 ze zm., zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia"). Łącznie organ zaliczył skarżącej 346 dni. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołała się skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i wydanie decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Podniosła, że pomimo wcześniejszego uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji, wydana decyzja na skutek ponownego rozpatrzenia, w istotny sposób nie różni się od poprzedniej. Wcześniej organ zaliczył jej okres 345 dni, a obecnie 346 dni, nie uzasadniając tej zmiany. Ponadto w ocenie skarżącej, organ nie odniósł się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2011 r., a na podwyższenie minimalnego wynagrodzenia za pracę skarżąca nie miała żadnego wpływu, więc nie może ta okoliczność skutkować ujemnie w stosunku do jej uprawnień. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 71, art. 10 ustęp 2 punkt 4, art. 10 ustęp 7 punkt 2 ustawy o promocji bezrobocia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W celu ustalenia dla J. M. "okresu uprawniającego do zasiłku" na podstawie art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia, organ zbadał okres od [...] stycznia 2009 r. do [...] lipca 2010 r., tj. 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania i stwierdził, że można skarżącej zaliczyć: - okres zatrudnienia od [...] stycznia 2009 r. do [...] kwietnia 2009 r. (101 dni), - okres pobierania zasiłku chorobowego od [...] maja 2009 r. do [...] października 2009 r.(173 dni) oraz - okres pobierania świadczenia rehabilitacyjnego od [...] października 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. (72 dni), co daje łącznie 346 dni. Pozostałego okresu, tj. od [...] stycznia 2010 r. do [...] czerwca 2010 r. organ odwoławczy nie zaliczył skarżącej do okresu uprawniającego do zasiłku, bowiem podstawę ich wymiaru stanowiła kwota niższa, aniżeli co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Zdaniem organu nie jest wystarczające samo pobieranie zasiłków lub świadczeń, ważne jest również, aby podstawę ich wymiaru stanowiła kwota wynosząca przynajmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracji możliwości brania pod uwagę argumentów o charakterze słusznościowym, bądź celowościowym. Z porównania kwoty minimalnego wynagrodzenia w 2010 r. z wysokością świadczenia rehabilitacyjnego pobieranego przez skarżącą w okresie w/w wynika, że skarżąca nie spełnia przesłanek z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ nie legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku, wynoszącym co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną wykładnię art. 71 ustęp 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, bowiem okresem uprawniającym do prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest cały okres wskazany w decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2009 r., przyznającej prawo do świadczenia rehabilitacyjnego, tj. od [...] października 2009 r. do [...] stycznia 2010 r. i od [...] stycznia 2010 r. do [...] lutego 2010 r., a nie tylko część tego okresu od [...] października 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu skargi podniosła, że z decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2009 r. wynika, że przedmiotowe świadczenie w okresach od [...] października 2009 r. do [...] lutego 2010 r. zostało ustalone w dacie wydania decyzji, tj. [...] listopada 2009 r. na podstawie kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę za 2009 r. W związku z tym organ odwoławczy, przeliczając świadczenie, naruszył zasadę ochrony praw nabytych, bowiem zmiana wysokości świadczenia rehabilitacyjnego poniżej minimalnego wynagrodzenia, czego skarżąca nie była świadoma, była przyczyną niezaliczenia okresu od [...] stycznia 2010 r. do [...] lutego 2010 r. do okresu uprawniającego skarżącą do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstawy do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja w sprawie uznania skarżącej za bezrobotną i odmowy przyznania jej prawa do zasiłku. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia jest art. 2 ustęp 1 punkt 2 (pojęcie "osoby bezrobotnej") oraz art. 71 ustęp 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia (podstawy prawne przyznania zasiłku dla bezrobotnych). Zgodnie z art. 71 ustęp 1 punkt 1 i 2 "a" w/cytowanej ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli: nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W myśl zaś ustępu 2 punkt 3 tego przepisu, do 365 dni, o których mowa w ustępie 1 punkt 2, zalicza się również okresy pobierania świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę jego wymiaru, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenie społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Ustawodawca wymaga więc dla celów przyznania osobie zasiłku dla bezrobotnych, aby obydwie te przesłanki wystąpiły kumulatywnie. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca spełniła warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, sporne natomiast jest, czy powinno jej być przyznane prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Wiąże się to z prawidłowym ustaleniem przez organy okresu uprawniającego do tego zasiłku. Organy, badając sprawę ponownie na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2011 r., zbadały dokumenty złożone przez skarżącą w dniu rejestracji, tj. [...] lipca 2009 r., a mianowicie: świadectwa pracy z dnia [...] marca 2009 r. i [...] kwietnia 2009 r. z Zakładu Pracy Chronionej "[...]" w C., potwierdzające zatrudnienie w okresie od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. w wymiarze pełnego etatu oraz informację z ZUS Oddział w R. z dnia [...] czerwca 2011 r., z której wynika, że skarżąca miała przyznane prawo do świadczenia rehabilitacyjnego w okresie od [...] października 2009 r. do [...] czerwca 2010 r., kiedy podstawa wymiaru zasiłku wynosiła [...] zł. brutto, przy czym w okresie od [...] października 2009 r. do [...] stycznia 2010 r. pobrała świadczenie rehabilitacyjne w wysokości 90 %, natomiast w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] czerwca 2010 r. 75 % podstawy wymiaru zasiłku. W aktach sprawy administracyjnej brak jest decyzji ZUS Oddział w R. z dnia [...] listopada 2009 r., która była przedmiotem badania przez Sąd w sprawie VIII SA/Wa 996/10, a którą skarżąca okazała na rozprawie sądowej w dniu 4 stycznia 2012 r. Sąd stwierdza również brak w kontrolowanych aktach decyzji ZUS z dnia [...] marca 2010 r. o przyznaniu świadczenia rehabilitacyjnego skarżącej na okres od dnia [...] lutego 2010 r. do [...] czerwca 2010 r., którą skarżąca również okazała na rozprawie. Z wytycznych WSA w Warszawie zawartych w w/cyt. wyroku wynika, że organ, rozstrzygając ponownie sprawę, winien prawidłowo określić, czy podstawa świadczenia rehabilitacyjnego przyznanego skarżącej w oparciu o decyzję ZUS z dnia [...] listopada 2009 r. była niższa, czy też wyższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w art. 71 ustęp 1 oraz ustęp 2 punkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Zdaniem Sądu orzekającego w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, organy ponownie dokonały błędnej oceny okresu pobierania przez skarżącą świadczenia rehabilitacyjnego na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., zaliczając jej jedynie okres do końca roku 2009 r., pomimo iż z decyzji wynikało przyznanie świadczenia do [...] lutego 2010 r. W dacie nabywania przez skarżącą prawa do świadczenia rehabilitacyjnego (data wydania decyzji - [...] listopada 2009 r.) podstawą wymiaru jego wysokości była kwota [...] zł. brutto, stanowiąca minimalne wynagrodzenie w kwocie [...] zł. (por. obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2009 r., MP 2008 r., Nr 55, poz. 499), pomniejszone o należne składki w wysokości 13,71% (zob. informacja z ZUS Oddział w R. z dnia [...] czerwca 2011 r.). W istocie, od [...] stycznia 2010 r. nastąpiła zmiana wysokości minimalnego wynagrodzenia miesięcznego przez podwyższenie tej kwoty do [...] zł. (obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2010 r., MP 2009 r., Nr 48, poz. 709), ale skarżąca otrzymywała świadczenie w dotychczasowej wysokości. Poczynając więc od [...] stycznia 2010 r. podstawa wymiaru świadczenia pobieranego przez skarżącą nie odpowiadała już minimalnemu wynagrodzeniu, przy czym na zmieniony stan prawny skarżąca nie miała żadnego wpływu. Zdaniem Sądu, zmiana wysokości minimalnego wynagrodzenia w 2010 r. nie ma znaczenia dla ustalenia uprawnień skarżącej, skoro za istotną prawnie okoliczność należy przyjąć ustalenie, czy w chwili nabycia przez nią prawa do świadczenia rehabilitacyjnego, podstawą wymiaru jego wysokości było minimalne wynagrodzenie (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 września 2010 r., I OSK 765/10, LEX nr 745318, który WSA w Warszawie w pełni podziela). Tak więc należy przyjąć, że zmiana z dniem [...] stycznia 2010 r. wysokości minimalnego wynagrodzenia, przypadająca w okresie pobierania świadczenia rehabilitacyjnego w oparciu o decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., nie może odnosić się do skarżącej i skutkować pozbawieniem zaliczenia spornego okresu od [...] stycznia 2010 r. do [...] lutego 2010 r. W tym miejscu należy zauważyć, że przepis art. 6 ustęp 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę pełni ochronną funkcję wobec pracowników. Natomiast wobec skarżącej wzrost minimalnego wynagrodzenia przypadający w okresie niezdolności do pracy i pobierania świadczenia rehabilitacyjnego w oparciu o decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., zadziałałby dyskryminująco, ze skutkiem braku możliwości zaliczenia okresu od [...] stycznia 2010 r. do [...] lutego 2010 r. do okresu 365 dni wymaganych przepisem art. 71 ustęp 1 punkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, pierwszeństwo winna mieć wykładnia systemowa art. 71 ustęp 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia przed literalną, zastosowaną przez organy (taką interpretację podziela NSA w w/cyt. wyroku). Pobieranie świadczenia rehabilitacyjnego przez skarżącą po dniu [...] stycznia 2010 r. było jedynie konsekwencją ustalenia prawa do jego pobierania przed tą datą, kiedy podstawą wymiaru świadczenia było minimalne wynagrodzenie. Z powyższych rozważań wynika, że organy administracji publicznej naruszyły przepis art. 71 ustęp 2 punkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia przez błędną jego wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy (skarżącej zabrakło tylko 19 dni do wymaganego minimalnego okresu uprawniającego przyznanie zasiłku dla bezrobotnych), dlatego na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "a" i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych skarżącej J. M., organy administracji rozważą zaliczenie skarżącej do 365 dni zatrudnienia cały okres pobierania przez nią na podstawie decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2009 r. świadczenia rehabilitacyjnego, przy zastosowaniu wykładni systemowej art. 71 ustęp 1 punkt 2 w związku z art. 71 ustęp 2 punkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, mając na uwadze powyższe wywody Sądu.