VII SA/Wa 1988/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. M., M. M. i E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1988/11 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. - po rozpatrzeniu odwołania J. M. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2011 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] stycznia 1999 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [....] grudnia 1998 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po rozpoznaniu wniosku J.M., działając na podstawie art. 155 Kpa, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] stycznia 1999 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1998 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego "[...] " w całości łącznie z murowanym podpiwniczeniem, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. gm. Ś.. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. M. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co skutkuje jej utrzymaniem w mocy. Organ podkreślił, że przedmiotem niniejszej sprawy było zbadanie wystąpienia przesłanek określonych w art. 155 Kpa. Dalej organ zauważył, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że nie ma podstawy prawnej do orzekania o bycie prawnym decyzji pierwszoinstancyinej jeżeli sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją odwoławczą. Byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest bowiem uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Dlatego też wniosek strony z dnia [...] lutego 2011 r., organ rozpoznał jako wniosek wobec ww. ostatecznej decyzji organu wojewódzkiego. Poprzez nabycie prawa rozumieć należy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez właściwy organ w decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabywa prawo. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w K., działając na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego "[...]" w całości łącznie z murowanym podpiwniczeniem zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. gm. Ś.. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1998 r. W/w ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego — [...], który wyrokiem z dnia 8 lutego 2000r. w sprawie II SA/Po 355/99 oddalił skargę. Rozpatrując odwołanie J. M. od decyzji [....] WINB z dnia [...] maja 2011 r., organ zauważył, co wynika z treści cytowanego wyżej przepisu art. 155 Kpa, iż jedną z negatywnych przesłanek stosowania przepisu art. 155 Kpa jest zakaz wzruszenia decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych. Nadto, zakaz wzruszenia decyzji w trybie art. 155 Kpa może być również wyprowadzony z treści przepisu o charakterze restrykcyjnym, jakim jest niewątpliwie art. 48 Prawa budowlanego. Uwzględnienie na podstawie art. 155 Kpa wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Możliwość zastosowania art. 155 Kpa w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji publicznej "pewną gamę rozstrzygnięć". Przepis art. 155 Kpa jest przepisem procesowym, a nie materialno-prawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Można zresztą mówić o interesie społecznym i słusznym interesie strony tylko w takich przypadkach jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Organ stwierdził, że decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 155 Kpa wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony (inwestorów) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w art. 48 Prawa budowlanego. W świetle powyższego, niemożliwe jest, zgodne z żądaniem strony wnoszącej odwołanie, uchylenie ostatecznej decyzji WINB w P. z dnia [...] stycznia 1999 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1998 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego "[...]". J. M., M. M. i E. M. złożyły skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 155 kpa albowiem za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony jak i interes społeczny, podkreśliły także wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na tę zmianę (uchylenie). Skarżące wskazały, że nie można pominąć milczeniem faktu, że aktualnie dopuszczalna jest legalizacja obiektu, podkreśliły przy tum, że wprawdzie nie kwestionują, że obiekt został zrealizowany bez uprzedniego uzyskania zezwolenia na jego realizację jednakże w dacie samowoli nie były jego właścicielkami ani inwestorami, J. M. wraz z mężem nabyła przedmiotową nieruchomość [...] października 2004r. W dacie zakupu nie miała wiedzy, że toczy się postępowanie egzekucyjne w stosunku do tego obiektu, została oszukana przez poprzednich właścicieli nieruchomości. Uchylenie decyzji pozwoliłoby jej zalegalizować inwestycję w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane w obecnym brzmieniu. Wskazała na swój stan zdrowia oraz stan zdrowia niepełnosprawnej córki M., która wymaga stałej rehabilitacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mogły uzasadniać jej uchyleniem. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej P.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Wskazać należy, iż kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2011 r. jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie [...] WINB z dnia [...] maja 2011 r. wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 155 k.p.a. W postępowaniu tym organ, może dokonać weryfikacji takiej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony a pozostałe strony postępowania wyrażą zgodę na tę zmianę (uchylenie). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki umożliwiające zmianę (uchylenie) decyzji. Organ podkreślił, że decyzja z dnia [...] grudnia 1998r. utrzymana w mocy przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 1999r. to rozstrzygnięcie, mocą którego na inwestorów a jednocześnie ówczesnych właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek (dokonania rozbiórki) co oznacza, że jest to decyzja, na podstawie której strona nabyła prawo. Nie zostały jednak spełnione inne przesłanki wymienione w artykule 155 kpa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ podkreślił, że w omaw. trybie mogą podlegać zmianie (uchyleniu) jedynie takie rozstrzygnięcia, które zostały wydane w ramach tzw. luzu decyzyjnego. Decyzja nakazująca rozbiórkę takich cech nie posiada. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił wprawdzie wszystkich argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jednakże stwierdzone przez Sąd naruszenia pozostają bez wpływu na treść wyroku. I tak - wbrew stanowisku organu - nie każda decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją, mocą której strona nabywa prawo li tylko z tego powodu, że podmiot, na którego nałożono obowiązek rozbiórki "nabywa prawo" albowiem nabywa obowiązek. Okoliczność ta wymaga bowiem każdorazowego wyjaśnienia przez organ. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany był czasem pogląd, że przez pojęcie "nabycie prawa", należy rozumieć każde przysporzenie również przysporzenie obowiązku (tu: rozbiórki obiektu), jednakże w doktrynie - zwłaszcza doktrynie prawa cywilnego - prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że nabycie prawa oznacza dokonanie przysporzenia danej osobie (lub jednostce) w wyniku zaistnienia faktu prawnego. Przysporzenie to oznacza zwiększenie aktywów lub zmniejszenie pasywów danej osoby. W konsekwencji nie można przyjąć, iż w każdym przypadku decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego będzie decyzją, w oparciu o którą strona nabywa prawo. Bez wątpienia strona nabędzie przysporzenie majątkowe np. poprzez możliwość innego sposobu zagospodarowania własnej nieruchomości, w sytuacji gdy postępowanie zakończone nakazem rozbiórki zostanie wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu. Uwzględnienie wniosku będzie zatem z pewnością "nabyciem prawa" przez ten podmiot w rozumieniu art. 155 kpa. Nie oznacza to jednak nabycia prawa przez stronę, do której decyzja ta jest skierowana. Podkreślenia jednak wymaga, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych (w tym również budowy obiektu) tj. w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego może być wszczęte również z urzędu a stroną takiego postępowania może być jedynie podmiot, do którego decyzja ta jest skierowana. W takiej sytuacji nakazanie rozbiórki obiektu, co do którego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, spowoduje po stronie podmiotu, do którego skierowano decyzję rozbiórkową jedynie powstanie obowiązków a zatem zwiększenie pasywów. Takie przysporzenie nie mieści się - w ocenie Sądu - w pojęciu: "nabycia prawa" w rozumieniu art. 155 kpa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Wprawdzie w dacie wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę tj. w 1999r. przepisy ustawy Prawo budowlane były bardzo rygorystyczne - nakładały na organ administracji bezwzględny obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w przypadku stwierdzenia zrealizowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej (z wyjątkiem przypadku wskazanego w art. 49 tego prawa w ówczesnym brzmieniu) jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na omawianą kwestię. Innymi słowy w sytuacji gdy - jak wynika z akt niniejszej sprawy - postępowanie zakończone wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę toczyło się z urzędu a stroną tego postępowania byli jedynie inwestorzy, nadto skoro przepisy prawa uniemożliwiały przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego - nie można uznać, że na mocy tej decyzji strona nabyła prawo. Niezależnie jednak od powyższego Sąd w pełni podziela stanowisko organu co do tego, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być przez organ zmieniona ani uchylona w trybie art. 155kpa. Wbrew bowiem literalnemu brzmieniu przepisu art. 155 kpa zmianie lub uchyleniu w tym trybie nie może podlegać każda decyzja, na mocy której strona nabyła prawo lecz jedynie rozstrzygnięcie w sprawie, w której ustawodawca pozostawił organom administracji możliwość działania w ramach uznania administracyjnego choćby w ograniczonym zakresie. Decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o przepisy prawa budowlanego takiego waloru nie posiada. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do tego, że w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4.10.2004r. w sprawie II SA/GI 261/07, LEX nr 347967). Wprawdzie stanowisko to zostało wyrażone na gruncie postępowania w trybie art. 154 kpa jednakże biorąc pod uwagę treść tego przepisu ma ono w pełni zastosowanie również przy żądaniu takiej zmiany w oparciu o art. 155 kpa. W innym miejscu natomiast NSA stanął na stanowisku, że przepisy art. 154 i 155 kpa nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawnych. Tego rodzaju karą, chociaż z natury rzeczy różną od kar pieniężnych, jest nakaz rozbiórki będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21.04.2006 w sprawie II OSK 779/05 oraz w wyroku z dnia 25.05.2006r. w sprawie II OSK 862/05). W konsekwencji należało przyjąć, że decyzja nakazująca rozbiórkę bez względu na to czy na mocy jej postanowień któraś ze stron nabyła prawo czy też nie – nie może być zmieniona w trybie art. 155 kpa. Rację ma zatem organ, że słuszny interes strony nie może pozostawać w sprzeczności z jasno brzmiącym przepisem prawa budowlanego. Inna wykładnia tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa. A zatem zarzuty skargi wskazujące na to, że za uchyleniem (zmianą) decyzji przemawia słuszny interes strony i nie sprzeciwia się temu interes społeczny nie mogą się ostać. Nie mogą także mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia kwestie związane ze stanem zdrowia skarżących J. M. oraz M. M..Te ostatnie mogłyby być bowiem oceniane jedynie jako ewentualne naruszenie zasad współżycia społecznego, które jednak nie mają zastosowania w postępowaniu ani administracyjnym ani sądowoadministracyjnym. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.