II OSK 1042/12

Dnia 1 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak -Kubiak sędzia del. WSA Mariola Kowalska sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 934/11 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 934/11 oddalił skargę J. S. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych: Prezydent Miasta Olsztyn zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę segmentu skrajnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Olsztyna wpłynęło pismo sąsiada skarżącego, informujące o tym, że prace wykonywane przy rozbudowie budynku inwestora negatywnie oddziaływują na należącą do niego nieruchomość sąsiednią oraz w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków udzielonych w pozwoleniu na budowę. W następstwie tego pisma, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w przedmiocie istotnych odstępstw od projektu budowlanego nadbudowy i rozbudowy przedmiotowego segmentu budynku. PINB dla Miasta Olsztyna, na podstawie art. 51 ust.1 pkt 4 i ust.3 Prawa budowlanego, wstrzymał skarżącemu roboty budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ opisał szczegółowo roboty wykonane podczas rozbudowy i nadbudowy wskazując, iż inwestor wprowadził zmiany w konstrukcji dachu, wynikające z podwyższenia ścianek kolankowych, co wpłynęło na zmianę kubatury wykonanej nadbudowy i rozbudowy i zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego stanowi to istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Na to postanowienie skarżący wniósł zażalenie, zarzucając, że zostało ono wydane bez należytego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego. Strona, przedstawiając szczegółowe wyliczenia, wywodziła, że odstępstwa w zakresie kubatury są mniejsze aniżeli ustalił organ i mieszczą się w granicach błędu pomiaru. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, będące przedmiotem zażalenia i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż informację o dokonanych odstępstwach od projektu budowlanego organowi I instancji przekazał właściciel sąsiedniej nieruchomości, wskazując na negatywne oddziaływanie wykonywanych przez inwestora robót na jego nieruchomość. Skoro roboty te były wykonywane w bezpośrednim sąsiedztwie tej nieruchomości i na nieruchomość tę oddziaływały, to zgodnie z art. 28 k.p.a. winien on być stroną postępowania. Odnosząc się do kwestii merytorycznych, organ II instancji stwierdził, iż sam fakt wystąpienia odstępstw wykonanych robót od zatwierdzonego projektu jest niewątpliwy, czego nie kwestionuje sam inwestor. Do rozstrzygnięcia pozostaje natomiast istota odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, iż wobec uchybienia formalnego, z uwagi na pominięcie sąsiada skarżącego w postępowaniu i uniemożliwienie korzystania z uprawnień strony, postępowanie przed organem I instancji należy powtórzyć w całości z udziałem stron postępowania. W skardze na to postanowienie skarżący zarzucał, że zostało ono wydane z naruszeniem art. art. 7, 10, 28, 77, 80 i 138 § 2 k.p.a. oraz art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego, organ II instancji błędnie przyjął, że jego sąsiad powinien być stroną niniejszego postępowania, ponieważ nie posiada on interesu prawnego, opartego na konkretnych przepisach prawa materialnego. Ponadto skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że dokonane przez niego zmiany w zakresie obniżenia kalenicy, podwyższenia minimalnego ścian kolankowych, zmniejszających geometrię dachu, nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał ponadto, że w analogicznej sprawie, dotyczącej istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, w której inwestorem był sąsiad skarżącego, skarżący był uznany za stronę i uczestniczył w postępowaniu. Wobec tego, inne traktowanie skarżącego, w przypadku takiego samego naruszenia prawa przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, stanowiłoby naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji. W piśmie procesowym skarżący podnosił, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, na podstawie którego organ przyznał sąsiadowi skarżącego status strony, może mieć zastosowanie tylko w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę i nie jest dopuszczalne stosowanie go do innych postępowań, w tym prowadzonych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę, wskazując na zgodność skarżonego rozstrzygnięcia z prawem, w szczególności ze wskazaną podstawą prawną jego wydania (art. 138 § 2 i art. 144 k.p.a.). W ocenie sądu organ odwoławczy miał podstawy, aby stwierdzić, iż w postępowaniu przed organem I instancji zostały naruszone przepisy postępowania. Sąd wskazał, że zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji zasadę tę naruszył, prowadząc postępowanie wyłącznie z udziałem inwestora mimo, że postępowanie zostało wszczęte wprawdzie z urzędu, ale na skutek zawiadomienia właściciela nieruchomości sąsiedniej, który był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na przedmiotową rozbudowę i nadbudowę. Rację ma zdaniem sądu skarżący twierdząc, iż przepis art. 28 ust.2 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie w sprawach o pozwolenie na budowę i na tej podstawie sąsiad skarżącego uczestniczył w tamtym postępowaniu. Organ odwoławczy uznał jednak, ze sąsiad skarżącego posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu nie na podstawie wymienionego lex specialis, który nie może podlegać wykładni rozszerzającej, lecz na zasadach ogólnych k.p.a. wyraźnie wskazując, iż winien on być stroną zgodnie z art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Z pewnością stroną w postępowaniu, prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest inwestor. Nie mniej jednak nie tylko on, ale też każdy podmiot, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Trudno odmówić przymiotu strony sąsiadowi skarżącego w postępowaniu, w którym rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu – inwestora, może też wpływać na prawa i obowiązki właściciela nieruchomości sąsiedniej. Dlatego przymiotu strony sąsiada w niniejszej sprawie, należy upatrywać na gruncie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż toczące się postępowanie administracyjne może mieć wpływ na jego prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie korzystania z przysługującego mu prawa własności. Należy przy tym mieć na względzie, że – jak oświadczył sąsiad skarżącego na rozprawie – współwłaścicielką nieruchomości sąsiedniej jest nie tylko on, ale także inna osoba. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien ustalić jakie prawa przysługują im do tej nieruchomości i jeżeli wykażą prawo własności (współwłasności), umożliwić udział w postępowaniu. Z powyższych względów organ odwoławczy zasadnie uznał, iż organ nadzoru budowlanego I instancji naruszył przepisy postępowania, ziściła się zatem pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się zaś do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego sąd wskazał, że bez uzyskania stosownej decyzji mogą być one samowolą budowlaną. Kwestia oceny "istotności" tych odstępstw pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a ze względu na skutki ma ona istotne znaczenie. Zanim jednak dojdzie do oceny sprawy w tym zakresie należy zapewnić czynny udział wszystkich stron postępowania oraz ustalić dokładnie zakres robót wykonanych przy rozbudowie i nadbudowie segmentu budynku inwestora i porównać go z udzielonym pozwoleniem na rozbudowę i nadbudowę, które uzyskał skarżący. Dopiero wówczas będzie możliwa ocena, czy odstępstwa te mają charakter istotny, czy też są one odstępstwami, o których mowa w art. 36aust. 5 Prawa budowlanego. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 51 ust. 1 i art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 28 k.p.a., art. 5 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie. Wniósł ponadto o uchylenie wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że sąd w sposób nieuprawniony, bez konkretyzacji wynikającej z przepisów prawa, przyznał właścicielowi sąsiedniej nieruchomości status strony postępowania. Konkretyzacja, czy wniosek pochodził od podmiotu będącego stroną następuje dopiero w decyzji organu pierwszej instancji kończącej postępowanie naprawcze. Status strony postępowania w sprawie jego sąsiada przyznano skarżącemu w oparciu o przepisy szczególne, nie zaś k.p.a. lub prawo budowlane. Skarżący podniósł także argumenty dotyczące kwestii merytorycznych skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów pozwalających na jej uwzględnienie, mimo błędnego w części uzasadnienia skarżonego wyroku. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne ( wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11 ). Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu ( wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013r., II OSK 552/12 ). W skardze kasacyjnej skarżący na zasadzie art.174 p.p.s.a zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (art.174 pkt 1 i 2 ). Wyrokowi zarzucił obrazę przepisu art. 51 ust. 1 i art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 28 k.p.a., art. 5 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie. Przed odniesieniem się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę treść powołanych przepisów art.51 ust.1 i art.50 ust.4 Prawa budowlanego. Art.51. 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Art.50 4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia 51 ust. 1 i art. 50 ust. 4. Prawa budowlanego w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie jest niezasadny. Przede wszystkim przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji było postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych wydane na podstawie art.50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego, czyli prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, ale powołany przepis art.50 ust.1 pkt 4 nie jest objęty zarzutami skargi kasacyjnej. Ponieważ przedmiotem kontroli organu II instancji jak i przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych i w sprawie tej nie została jeszcze wydana decyzja o której mowa w art.51 ust.1 Prawa budowlanego, tym samym nie mogło dojść do naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Z kolei odnosząc się do tej części skargi kasacyjnej w której sformułowano zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., art. 5 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są podmioty mające interes prawny na zasadach ogólnych, wynikających z art.28 k.p.a. ,a nie przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który ma charakter normy szczególnej w stosunku do normy ogólnej zawartej w art. 28 k.p.a.. Stroną postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmowano powszechnie (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2001 r., IV SA 6/00, LEX nr 80656), że stroną w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, na podstawie art. 28 k.p.a., są właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie. Sam fakt sąsiedztwa nieruchomości z nieruchomością zabudowaną dawał już więc jej właścicielowi czy wieczystemu użytkownikowi prawa strony, bez względu na to, czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Natomiast Sąd I instancji błędnie w uzasadnieniu przyjął, że podstawę materialnoprawną interesu prawnego o którym mowa w art.28 k.p.a. może stanowić przepis art.5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego. Powołany przepis stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z literalnym odczytaniem komentowanego przepisu, ochroną na podstawie Prawa budowlanego są objęte osoby trzecie - a więc niestanowiące stron postępowania w rozumieniu Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem mimo częściowo błędnego uzasadnia.