II SA/Rz 660/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej [...] Parku Narodowego kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 660/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze z odwołania [...] Parku Narodowego od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości o nr ewid. 374/2 o pow. 42,9021 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym U.G. Zatwierdzenie podziału działki nr 374/2 na działki o nr ewid: 374/3, 374/4, 374/5, 374/6 i 374/7 dokonane ww. decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2011 r., nastąpiło na wniosek Starosty B., a w podstawie prawnej wskazano m. in. art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.) – dalej zwanej również w skrócie u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub z odrębnych ustaw. Od decyzji Wójta Gminy L. odwołanie złożył [...] Park Narodowy z siedzibą w U.G. imieniem Skarbu Państwa, zarzucając w pierwszej kolejności niezastosowanie art. 2 w zw. z art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051, ze zm.) i podjęcie czynności zmierzających bezpośrednio do dokonania przekształceń własnościowych na terenie zasobów przyrodniczych parku narodowego jako strategicznego zasobu naturalnego kraju. W ocenie odwołującego decyzja Wójta narusza art. 95 pkt 4 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o niektórych zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (dz. U. z 2001 r., nr 4, poz. 24, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że uprawnionym do nabycia mieszkania na podstawie art. 10 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy przysługuje roszczenie do części nieruchomości, o którym mowa w art. 95 pkt 4 u.g.n., uzasadniające dokonanie podziału nieruchomości. Tymczasem przepis art. 10 ust. 1 wspomnianej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. stwarza jedynie uprawnienie do ubiegania się o wykup mieszkania, na co Dyrektor [...] Parku Narodowego nie wyrażał i nie wyraża zgody. W istocie podział nieruchomości dokonywany jest w celu wygaszenia trwałego zarządu Parku i zbycia nieruchomości aktualnym mieszkańcom. Odwołujący podkreślił przy tym, że ograniczenie w zbywaniu nieruchomości położonych na terenie parków narodowych podyktowane jest ochroną zasobów przyrody. W odwołaniu zarzucono również wadliwość dokumentów, n. in. protokołu przyjęcia granic nieruchomości. Odwołanie zawiera również wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez WSA w Rzeszowie skarg na decyzje w sprawie wygaszenia trwałego zarządu [...] Parku Narodowego nad nieruchomością położoną w B. Po rozpatrzeniu tego odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze, w oparciu o art. 17 pkt 1, art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 i art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium uznało, że odwołujący nie posiada legitymacji procesowej w postępowaniu o podział nieruchomości, a tym samym statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220, ze zm.) wynika, że park narodowy jest państwową jednostką budżetową i zarządza nim dyrektor. W niniejszej sprawie podział nieruchomości dotyczy działki nr 37/6, stanowiącej własność Skarbu Państwa, oddanej w trwały zarząd [...] Parkowi Narodowemu, a postępowanie wszczęte zostało na wniosek Starosty B. Powołując się na art. 11 u.g.n. Kolegium wskazało, że zasadniczo organem właściwym w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa jest starosta. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik lub współużytkownik wieczysty. Poza nimi stronami postępowania mogą być również podmioty, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, jeżeli wykażą swój interes prawny. W ocenie organu trwały zarząd nie należy do żadnej z wymienionych kategorii, stanowiąc prawną formę władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, polegającą na korzystaniu z tej nieruchomości. Odwołujący nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego, a wyłącznie interes faktyczny, brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, na podstawie którego mógłby skutecznie żądać ochrony prawnej. Sam fakt podziału nieruchomości nie wpływa w żaden sposób na zakres uprawnień trwałego zarządcy, a zagadnienia dotyczące dalszego sposobu wykorzystania nieruchomości wykraczają poza granice prowadzonego postępowania. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie [...] Park Narodowy, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając błędną wykładnię art. 28 k.p.a. W ocenie skarżącego jego interes prawny wynika z przepisów ustawy o ochronie przyrody, która nakłada na dyrektora parku narodowego szereg obowiązków, a także z ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów kodeksu cywilnego dotyczących użytkowania, z których wynikają uprawnienia i obowiązki trwałego zarządcy. Dokonany podział ma na celu zaspokojenie roszczeń osób trzecich w rozumieniu art. 95 pkt 4 u.g.n. i prowadzi bezpośrednio do zmian własnościowych w zakresie wydzielonych części nieruchomości oraz wygaszenia trwałego zarządu parku narodowego. Dyrektor parku realizuje natomiast na jego terenie zadania z zakresu ochrony przyrody i nie bez znaczenia pozostaje okoliczność kto stanie się właścicielem wydzielonych części nieruchomości. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 43 i nast. u.g.n. oraz art. 60 ust. 2a) u.g.n. poprzez uznanie, że istnieje kilka typów trwałego zarządu różniących się co do treści uprawnień trwałych zarządców, podczas gdy prawo to przyznaje trwałym zarządcom jednakowe kompetencje w stosunku do zarządzanych nieruchomości. Art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wymienia te kompetencje jedynie w sposób przykładowy, a zatem mogą one obejmować także te wymienione w art. 60 ust. 2 a) u.g.n. (m. in. uprawnienie do podejmowania czynności w postępowaniach administracyjnych i sądowych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zaskarżona decyzja dotknięta jest tego rodzaju uchybieniami, co skutkuje uwzględnieniem skargi. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., uznając, iż składający odwołanie [...] Park Narodowy nie ma przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu o podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 374/2 położonej w obrębie ewidencyjnym U. G., bowiem nie wykazało w tym postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, System orzecznictwa LEX Nr 81964). Interes prawny musi wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny, a nie hipotetyczny charakter (wyrok NSA z dnia 18 września, II SA 2637/02, LEX Nr 80699). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż nieruchomość, której dotyczy zaskarżona decyzja stanowi własność Skarbu Państwa i została oddana w trwały zarząd [...] Parkowi Narodowemu. Przyjmując brak interesu prawnego [...] Parku Narodowego Kolegium powołało się na definicję trwałego zarządu zawartą w art. 43 ust. 1 u.g.n., jako formę prawną władania nieruchomością. Organ wywodzi z tego przepisu, że podstawowe uprawnienia trwałego zarządcy związane są z istotą tego prawa i polegają na korzystaniu z nieruchomości. Sam fakt podziału nieruchomości nie wpływa w żaden sposób na zakres uprawnień trwałego zarządcy, a jednocześnie brak jest regulacji szczególnych, które uzasadniałyby jego udział w postępowaniu o podział nieruchomości. Rozwiązanie szczególne, kiedy ustawodawca przyznaje uprawnienia strony trwałemu zarządcy, zawarte jest np. w art. 60 ust. 2a pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że jednostki organizacyjne wskazane w art. 60 ust. 1 tej ustawy, w ramach wykonywanego trwałego zarządu mogą podejmować czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w tym również dotyczące podziału nieruchomości. Nie dotyczy ono jednak parków narodowych. Poddając weryfikacji słuszność stanowiska organu Sąd zwraca uwagę na istotę i charakter instytucji trwałego zarządu. Jest to instytucja prawna, za pomocą której Skarb Państwa wykonuje prawo własności w odniesieniu do swoich nieruchomości. Zarządca, niezależnie od właściciela włada majątkiem, przy czym nie ma wątpliwości, że jest to forma wykonywania własności w ramach tego samego podmiotu właścicielskiego. Zarządca, wobec powierzonych mu nieruchomości, realizuje nie tylko nie tylko uprawnienia, ale również pewne obowiązki w zakresie korzystania z nieruchomości. Zarządca – z innych niż ustawa o gospodarce nieruchomościami, przepisów – powoływany jest do realizacji pewnych zadań publicznych. Zadania te – w płaszczyźnie wyznaczonej w u.g.n. sprowadzają się do wykorzystywania zarządzanych nieruchomości zgodnie z celem zarządu. (zob. Andrzej Chełchowski – Trwały zarząd nieruchomości publicznych. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010 m.in. str. 14-16 oraz 306). Niewątpliwie trwały zarząd, jako administracyjnoprawny sposób władania nieruchomością stwarza po stronie jednostki organizacyjnej uprawnienie do korzystania z nieruchomości. Wskazane w art. 43 ust. 2 u.g.n formy tego "korzystania" czyli uprawnienia, które wiążą się z wykonywaniem zarządu mają jednak charakter przykładowy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd przyjęty w innych wyrokach tut. Sądu – sygn. II SA/Rz 617/11 i II SA/Rz 661/11 z dnia 8 listopada 2011 r. oraz Ii SA/Rz 619/11, II SA/Rz 620/11, II SA/Rz 662/11 z dnia 10 stycznia 2012 r., że pośród uprawnień zarządcy mieści się prawo do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym w sprawie, która dotyczy nieruchomości oddanej w zarząd. Stanowisko takie wynika z istoty zarządu, który ma umożliwiać jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej korzystanie z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. Przy takim celu zarządu trudno byłoby przyjąć zapatrywanie, że jednostka wykonująca zarząd nie może skutecznie podejmować działań w stosunku do zarządzanego przedmiotu. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 151, z 2009 r., poz. 1220 ze zm.) nieruchomości Skarbu Państwa położone w granicach parku narodowego zostają oddane w trwały zarząd parku jeżeli służą realizacji jego celów. Sąd podziela w związku z tym argumentację strony skarżącej, że podział nieruchomości będących w trwałym zarządzie parku narodowego może mieć wpływ na warunki ochrony przyrody, a to w ocenie Sądu wystarcza, by dyrektor parku narodowego był traktowany jako podmiot legitymowany do działania w zakresie mienia oddanego w trwały zarząd. Taki wniosek wynika także wprost z art. 102 ustawy o ochronie przyrody. Skoro dyrektor reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie zarządzanego mienia parku, to tym bardziej jest legitymowany do wystąpienia w postępowaniu administracyjnym w czasie, kiedy ten zarząd istnieje i nie został wygaszony. Przy ocenie posiadania przez skarżącą jednostkę statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie można zdaniem Sądu pominąć także celów ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97 poz. 1051 z późn. zm.), do których zasoby przyrodnicze parków narodowych zostały zaliczone zgodnie z art. 1 pkt 5 tej ustawy. Przepisy tej ustawy także wskazują na zasadność przyznania [...] Parkowi Narodowemu statusu strony w sprawach dotyczących podziału nieruchomości, który może w toku postępowania zwalczać zasadność i dopuszczalność podziału opartego na przepisie art. 95 pkt 4 u.g.n. W kontekście tych uwag nietrafne jest stanowisko SKO, które jako jedyny podmiot do reprezentowania Skarbu Państwa co do nieruchomości będących jego własnością wskazuje starostę, jeżeli nic innego nie wynika z art. 60 i art. 60a u.g.n. W realiach rozpoznawanej sprawy interes prawny [...] Parku Narodowego znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego – art. 43 u.g.n. w związku z art. 10 ust. 3 i art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, art. 60 ust. 2a u.g.n. oraz przepisów art. 2 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. W ocenie Sądu wskazane przepisy nie były stosowane przez organy i nie mają wpływu na wynik sprawy. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, iż poprzez błędną ocenę interesu prawnego skarżącego organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpozna odwołanie [...] Parku Narodowego.