II SA/Rz 620/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej [...] Parku Narodowego kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] Parku Narodowego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości o nr ewid. 375/3 o pow. 28,7407 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym U., objętej księgą wieczystą nr [...]. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 97 ust. 1 w związku z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., określanej dalej w skrócie jako u.g.n.). Z akt administracyjnych sprawy oraz wydanych decyzji wynika, że Starosta [...] zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki nr 367 położonej w U., stanowiącej własność Skarbu Państwa. Starosta uzasadnił, że podział ma być przeprowadzony w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości wynikających z przepisów ustawy o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa. Wójt Gminy [...] po rozpoznaniu w/w wniosku decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] zatwierdził podział działki nr 375/3 o pow. 28,7407 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym U., objętej księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że dokumentacja dotycząca podziału (mapa z projektem podziału nieruchomości) sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w wymaganym zakresie została przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 30 grudnia 2010 r., co oznacza jej zgodność z zasadami wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych. Nadto dokumentacja ta spełnia także wymogi wynikające z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268 poz. 2663). Wójt powołał się na treść art. 95 pkt 4 u.g.n. i naprowadził, że w przypadku podziału, o którym mowa w art. 95 u.g.n. nie wydaje się opinii w formie postanowienia. Decyzja została doręczona Staroście [...] oraz jednostce skarżącej. [...] Park Narodowy w złożonym odwołaniu zarzucił, że decyzja inicjuje dokonanie przekształceń własnościowych na terenie zasobów przyrodniczych parku narodowego jako strategicznego zasobu naturalnego kraju. Podniósł, że dyrektor [...] Parku Narodowego nie wyraża zgody na zbycie spornej części nieruchomości, która jest przedmiotem podziału. Wskazał, że czynności, które powodują zmiany we władaniu gruntami położonymi na tzw. obszarach szczególnych, takich jak park narodowy, wymagają porozumienia z właściwymi organami administracji rządowej. Składający odwołanie zarzucił, że do wniosku nie zostały dołączone wymagane przepisami prawa dokumenty, brak jest prawidłowego protokołu z przyjęcia granic nieruchomości. Operat podziału nie powinien być zatem przyjęty do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej ze względu na rażące naruszenie prawa przy jego wykonaniu i podziale działek objętych tym operatem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2011 r., opisaną na wstępie umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja Wójta Gminny [...] dotyczy nieruchomości nr ewid. 375/3, położonej w obrębie ewidencyjnym U., której właścicielem jest Skarb Państwa, natomiast została ona oddana w trwały zarząd [...] Parkowi Narodowemu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż są to podmioty władne do dysponowania nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, a tym samym mają interes prawny, aby żądać czynności od organu. Są więc równocześnie stronami postępowania administracyjnego i mogą żądać weryfikacji decyzji administracyjnych wydanych w takich sprawach. Organ odwoławczy naprowadził, że czynności związanych z podziałem nieruchomości mogą skutecznie żądać także osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, jeżeli wykażą swój interes prawny. Podniósł jednak, że trwały zarząd nie należy do ograniczonych praw rzeczowych. Wyjaśnił, że w sprawie odwołanie złożył [...] Park Narodowy, który posiada działkę podlegającą podziałowi w trwałym zarządzie i w niniejszej sprawie posiada interes faktyczny, a nie prawny. Brak jest bowiem przepisów szczególnych, które uzasadniałyby udział w sprawie podziałowej [...] Parku Narodowego, jako trwałego zarządcy nieruchomości. Sam fakt podziału nieruchomości nie wpływa w żaden sposób na zakres uprawnień trwałego zarządcy. Kwestia zaś dalszego "wykorzystania" nieruchomości powstałych po podziale, wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Konkludując Kolegium wskazało, że statusu strony postępowania [...] Parkowi Narodowemu nie nadaje potraktowanie go za stronę przez organ I instancji i umieszczenie go w tzw. rozdzielniku zamieszczonym na końcu decyzji. O statusie strony rozstrzygają bowiem przepisy prawa. Ponieważ [...] Park Narodowy jako trwały zarządca nieruchomości polegającej podziałowi, nie miał statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej podziału, tym samym nie mógł skutecznie złożyć odwołania od decyzji zatwierdzającej podział. W skardze na tę decyzję [...] Park Narodowy wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez dokonanie jego nieprawidłowej oraz niepełnej wykładni, polegającej na nie znalezieniu przez organ odwoławczy interesu prawnego skarżącego, 2) naruszenie art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, polegające na przyjęciu, że [...] Park Narodowy nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu o podział nieruchomości położonej na terenie tego parku narodowego, 3) naruszenie art. 43 i 50 u.g.n. w związku z art. 252 k.c. oraz 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uprawniony z tytułu sprawowania trwałego zarządu, do którego odpowiednio mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o użytkowaniu, nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., 4) naruszenie art. 43 oraz art. 60 ust. 2a u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieją różne prawne pojęcia trwałego zarządu, 5) naruszenie art. 6-8 k.p.a. i art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznego zasobów naturalnych kraju, poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 10 k.p.a w zw. z art. 28 k.p.a. przez odmowę dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu o podział nieruchomości położonej na terenie tego Parku Narodowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że dyrektor reprezentujący państwową jednostkę organizacyjną – [...] Park Narodowy ma samodzielny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., do występowania jako strona w postępowaniu o podział nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie Parku. Podniósł, że podmiot sprawujący trwały zarząd nieruchomością Skarbu Państwa ma samodzielny i samoistny interes prawny w rozstrzygnięciu postępowania administracyjnego zmierzającego do podziału nieruchomości. Jednocześnie podniósł, że ograniczenie praw podmiotu sprawującego trwały zarząd, na który dodatkowo z jego istoty nałożone są określone uprawnienia i obowiązki wynikające z ustawy o ochronie przyrody jest naruszeniem porządku prawnego. Wyeksponowano, że skarżący jest stroną, która występując w imieniu własnym reprezentuje indywidualny i obiektywny interes prawny mający na celu ochronę przyrody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że nie są one uzasadnione i nie mogą wpłynąć na zmianę stanowiska wyrażonego w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd co do zasady podziela stanowisko i pogląd prawny wyrażone już wcześniej w podobnych sprawach przez tut. WSA w uzasadnieniach wyroków z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 617/11 oraz II SA/Rz 661/11. Skarga [...] Parku Narodowego (dalej określanego także jako PN) zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny ustalony w postępowaniu przed organami administracji spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa. Między stronami ustalone fakty nie są sporne. Dla rozpoznania skargi istotne jest ustalenie odnoszące się do faktu posiadania przez [...] Park Narodowy trwałego zarządu w stosunku do działki nr 367 położonej w U., stanowiącej własność Skarbu Państwa. Drugą istotną okolicznością jest wszczęcie w stosunku do tej działki postępowania podziałowego na wniosek Starosty Powiatu [...] i wydanie przez Wójta Gminy [...] decyzji dokonującej podziału tej działki oraz doręczenie jej PN, którego dyrektor złożył od niej odwołanie. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., [...] SKO umorzyło postępowanie odwoławcze. Wskazane ustalenia jako istotne i wystarczające stanowią podstawę faktyczną orzekania sądu administracyjnego w zakresie, jaki został wyżej przedstawiony. SKO umarzając postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem [...] Parku Narodowego wyszło z założenia, że jednostka ta nie ma czynnej legitymacji procesowej, zatem nie mogła skutecznie złożyć odwołania. W ocenie organu odwoławczego strona składająca odwołanie nie może wykazać interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Analizując przepisy prawa i stan faktyczny sprawy SKO doszło do przekonania, że [...] Park Narodowy jako trwały zarządca działki objętej postępowaniem podziałowym nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Nieruchomości Skarbu Państwa będące w dyspozycji państwowych jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, a więc oddane im w trwały zarząd, nie mogą być przedmiotem skutecznych czynności w postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawodawca wyraźnie nie wskazał w tym zakresie wyjątku. Takim rozwiązaniem szczególnym jest treść art. 60 ust. 2a u.g.n., który wskazuje, że jednostki organizacyjne wskazane w art. 60 ust. 1 tej ustawy, w ramach wykonywanego trwałego zarządu mogą podejmować czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych. W odniesieniu do pozostałych przypadków trwałego zarządu brak takich regulacji, zatem podmioty wykonujące taki zarząd nie mogą samoistnie działać w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa. Z tego powodu – w ocenie SKO – [...] Park Narodowy nie ma legitymacji do złożenia odwołania, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej to organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest Starosta. Z taką argumentacją Sąd nie może się zgodzić. W literaturze zarząd przedstawia się jako instytucję prawną, za pomocą której Skarb Państwa wykonuje prawo własności w odniesieniu do swoich nieruchomości. W przypadku ustanowienia trwałego zarządu zarządca – niezależnie od właściciela włada majątkiem, przy czym nie ma wątpliwości, że jest to forma wykonywania własności w ramach tego samego podmiotu właścicielskiego. Pozycję zarządcy wobec powierzonych mu nieruchomości charakteryzują nie tylko uprawnienia, lepiej opisywane terminem "kompetencje", ale również pewne obowiązki w zakresie korzystania z nieruchomości. Zarządca – z innych niż ustawa o gospodarce nieruchomościami, przepisów – powoływany jest do realizacji pewnych zadań publicznych. Zadania te – w płaszczyźnie wyznaczonej w u.g.n. sprowadzają się do wykorzystywania zarządzanych nieruchomości zgodnie z celem zarządu. (zob. Andrzej Chełchowski – Trwały zarząd nieruchomości publicznych. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010 m.in. str. 14-16 oraz 306). Trafnie zauważa skarga, że trwały zarząd, jako administracyjnoprawny sposób władania nieruchomością stwarza po stronie jednostki organizacyjnej uprawnienie do korzystania z nieruchomości. Art. 43 ust. 2 u.g.n. wskazuje w sposób przykładowy uprawnienia, które wiążą się z wykonywaniem zarządu. Zdaniem Sądu pośród tych uprawnień mieści się prawo do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym w sprawie, która dotyczy nieruchomości oddanej w zarząd. Stanowisko takie wynika z istoty zarządu, który ma umożliwiać jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej korzystanie z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. Przy takim celu zarządu trudno byłoby przyjąć zapatrywanie, że jednostka wykonująca zarząd nie może skutecznie podejmować działań w stosunku do zarządzanego przedmiotu. Gdyby tak było to nie mogłaby prowadzić działalności określonej przepisami prawa, a to przeczyłoby istocie trwałego zarządu, skoro z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 151, z 2009 r., poz. 1220 ze zm. zwanej też dalej u.o.p.) wynika, że nieruchomości Skarbu Państwa położone w granicach parku narodowego zostają oddane w trwały zarząd parku, jeżeli służą realizacji jego celów. Bez wątpienia podział nieruchomości będących w trwałym zarządzie parku może mieć wpływ na warunki ochrony przyrody, a to w ocenie Sądu wystarcza, by dyrektor parku narodowego był traktowany jako podmiot legitymowany do działania w zakresie mienia oddanego w trwały zarząd. Taki wniosek wynika także wprost z art. 102 ustawy o ochronie przyrody. Skoro dyrektor reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie zarządzanego mienia parku, to tym bardziej jest legitymowany do wystąpienia w postępowaniu administracyjnym w czasie, kiedy ten zarząd istnieje i nie został wygaszony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W realiach niniejszej sprawy nie chodzi o ocenę legitymacji w aspekcie uprawnienia żądania podziału nieruchomości, lecz o ocenę, czy postępowanie to dotyczy interesu prawnego lub obowiązku jednostki sprawującej trwały zarząd. W ocenie Sądu jeśli konkretna nieruchomość, która ma podlegać podziałowi została oddana [...] Parkowi Narodowemu w trwały zarząd w celu związanym z realizacją ochrony przyrody na zasadach określonych przepisami prawa, to nie można pomijać możliwości ochrony tego celu także w postępowaniach, których przedmiotem są nieruchomości położone na obszarze odpowiadającym przepisom art. 8 ust. 1 i 2 u.o.p. W ocenie Sądu powyższe stwierdzenia należy odnosić jedynie do prawa uczestnictwa PN w postępowaniach dotyczących nieruchomości oddanych mu w zarząd. Nie powinno się rozciągać na uprawnienie do inicjowania postępowania z tego względu, iż zasadniczą ideą, wywiedzioną z przepisów art. 43 u.g.n. w związku z powołanymi przepisami ustawy o ochronie przyrody jest zapewnienie zarządcy możliwości obrony jego uprawnień związanych z zarządzanymi nieruchomościami. Przy ocenie posiadania przez skarżącą jednostkę statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie można zdaniem Sądu pominąć także celów ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97 poz. 1051 z późn. zm.), do których zasoby przyrodnicze parków narodowych zostały zaliczone zgodnie z art. 1 pkt 5 tej ustawy. Takie stanowisko przemawia za przyznaniem [...] Parkowi Narodowemu statusu strony także w sprawach dotyczących podziału nieruchomości, który może w toku postępowania zwalczać zasadność i co do zasady dopuszczalność podziału opartego na przepisie art. 95 pkt 4 u.g.n. właśnie z uwagi na brak przesłanek. Istota tego interesu prawnego zasadza się na możności obrony uprawnień zarządcy i może być realizowana poprzez udział w takim postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku podziału na podstawie art. 95 pkt 4 u.g.n. uzasadnienie decyzji winno zawierać odpowiednie rozważanie organu w zakresie żądań zawartych we wniosku Starosty, które uzasadniałyby faktycznie dokonanie podziału działki w celu zrealizowania roszczeń do jej części. Organ winien również precyzyjnie wskazać o roszczenia jakiego rodzaju i których podmiotów chodzi (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Po 792/07 – LEX nr 516738). Ponadto w tym wypadku bez dokonania podziału nieruchomości nie byłaby co do zasady możliwa ewentualna realizacja roszczeń, o których mowa w art. 95 pkt 4 u.g.n., co w konsekwencji ma wpływ również na nieruchomości, które pozostawać będą w zarządzie PN. W kontekście tych uwag nietrafne jest stanowisko SKO, które jako jedyny podmiot do reprezentowania Skarbu Państwa co do nieruchomości będących jego własnością wskazuje starostę, jeżeli nic innego nie wynika z art. 60 i art. 60a u.g.n. Z treści art. 102 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika teza przeciwna do przyjętej w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Słusznie wskazuje SKO, że interes prawny ma wynikać z prawa materialnego. Dla parku narodowego ten interes ma swoje źródło w art. 43 u.g.n. w związku z art. 10 ust. 3 i art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, art. 60 ust. 2a u.g.n. oraz przepisów art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. z 2001 r., nr 97, poz. 1051 ze zm.). W ocenie Sądu wskazane przepisy nie były stosowane przez organy i nie mają wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie biorąc pod uwagę fakt, że błędna wykładnia prawa materialnego doprowadziła do błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i w ten sposób doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu SKO rozpozna odwołanie Dyrektora [...] Parku Narodowego. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.