II OSK 1484/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 174/11 odrzucającego skargę R. J. na bezczynność Wójta Gminy D. w sprawie zmiany przeznaczenia gruntu na cele budowlane postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 174/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. J. na bezczynność Wójta Gminy D. w sprawie zmiany przeznaczenia gruntu na cele budowlane. Sąd wskazał, że skarga do sądu administracyjnego dopuszczalna jest tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 p.p.s.a. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji). Przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. są w szczególności art. 101 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei art. 101a ust. 1 u.s.g. stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarżący żąda, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Wójta Gminy D. do natychmiastowej zmiany przeznaczenia jego gruntów na cele budowlane. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, z kolei stosownie do art. 14 ust. 8 u.s.g., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy. Z przepisów tych, określających zadania, a więc również obowiązki gminy, nie wynika jednak prawo żądania mieszkańca gminy podjęcia czynności mających na celu przyjęcie uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w ustawie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1996 r., sygn. akt II SA/Wr 280/96. OSP 1998/5/108, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1968/08). Z kolei, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na "milczenie" organów administracji publicznej nie jest przewidziana w stosunku do aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., to jest aktów prawa miejscowego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że ustawodawca nie wyposażył skarżącego w instrumenty prawne pozwalające mu "zmusić" organy samorządu gminy do podjęcia czynności zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym nastąpi zmiana przeznaczenia należących do niego gruntów rolnych na cele budowlane. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył R. J., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 p.p.s.a. poprzez analizę skargi jedynie pod kątem jej dopuszczalności w zakresie zarzutu bezczynności Wójta Gminy D. co do wydania aktu zmieniającego przeznaczenie gruntu należącego do skarżącego, podczas gdy z brzmienia skargi i załączonych do niej dokumentów jednoznacznie wynika, iż skarżący skargę odnosił do całości czynności Wójta Gminy D. podejmowanych w związku z procesem zmiany przeznaczenia gruntów skarżącego; 2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a oraz art. 101a u.s.g., poprzez odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w sytuacji, gdy w istocie w przedmiotowej sprawie bezczynność organu administracyjnego objęta jest zakresem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne i tym samym należy do ich właściwości; które to uchybienia w sposób istotny wpłynęły na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do zakończenia postępowania na etapie oceny dopuszczalności wniesienia skargi, bez jej merytorycznego rozpoznania, a tym samym pozbawiono skarżącego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy sąd administracyjny, w sytuacji gdy skarżącemu, zgodnie z wyżej przytoczonymi normami, przysługiwało prawo do merytorycznego zajęcia się jego sprawą w sposób na ten cel przewidziany. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych, jako że nie zostały one pokryte przez skarżącego ani w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Z powyższego przepisu wynika – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8) nie jest przewidziana w stosunku do aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., tj. aktów prawa miejscowego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania jest aktem prawa miejscowego, wniesienie skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem niedopuszczalne. Stosownie jednak do § 3 art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W tym kontekście wskazać należy, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Skarga oparta na przepisie art. 101a u.s.g. stanowi specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która to skarga nie przysługuje w przypadku aktów prawa miejscowego. Wniesienie skargi na bezczynność w trybie art. 101a u.s.g. może dotyczyć wyłącznie niewykonywania przez organ czynności nakazanych prawem. Podkreślić należy, iż co do zasady, sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma fakultatywny charakter. Jest to wyrazem samodzielności gminy i przysługującego jej władztwa planistycznego. W takim przypadku wyłączona jest możliwość wnoszenia przez zainteresowanych skargi w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g., tj. skargi na niewykonanie takich czynności jak nieuchwalenie planu lub niewprowadzenie zmian w planie obowiązującym na terenie danej gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1996 r., II SA/Wr 280/96, OSP 1998/5/103). Taki wniosek wypływa z brzmienia art. 14 ust. 7 u.p.z.p. który stanowi, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Takimi przepisami są między innymi zapisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005, Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Chodzi tu zatem co do zasady o przepisy odrębne, które dla określonych rodzajów terenów wymagają sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu. Niewątpliwie jednak taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Regulacja zawarta w art. 101a u.s.g. będzie miała zatem zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. Stosownie zaś do art. 58 § 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Mając powyższe na względzie, uznać należy, że skarga R. J. na bezczynność Wójta Gminy D. w sprawie zmiany przeznaczenia gruntu na cele budowlane, podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji co prawda błędnie przyjął jako podstawę odrzucenia skargi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., omawiając szeroko brak właściwości sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, jednakże nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi. Ze względu na zaistnienie przesłanek powodujących odrzucenie skargi, jej merytoryczne badanie było niedopuszczalne. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a oraz art. 101a u.s.g. i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę kasacyjną.