II OSK 2702/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski, sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.), , Protokolant : starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2688/11 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2688/11 oddalił skargę K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1. art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. i B. K. oraz D. K., od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w K. z dnia [...] marca 2009 r. nakazującej K. D. rozbiórkę sześciu okien dachowych wraz z ułożeniem dachówki w otworach po oknach w istniejącej połaci dachu budynku handlowo-mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] w terminie do dnia 29 maja 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozbiórki 4 okien usytuowanych w dachu budynku, w odległości poniżej 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w K. z dnia [...] marca 2009 r., a w pozostałej części, tj. dotyczącej okien usytuowanych w budynku od ulicy [...] oraz w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania robót, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, z którego wynika, iż PINB w K. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu 6 okien dachowych w połaci dachu ww. budynku wykonywanych na podstawie zgłoszenia z dnia [...] października 2007 r. dokonanego w Starostwie Powiatowym w K., uzupełnionego pismem z dnia [...] listopad 2007 r. W trakcie oględzin budynku w dniu [...] lutego 2008 r. stwierdzono wykonanie 6 okien połaciowych w dachu, przy czym 2 okna usytuowano w odległości 1.30 m od o strony ulicy [...], natomiast pozostałe 4 w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki. Organ podkreślił, że zgłoszenie z dnia [...] października 2007 r. dotyczyło zamontowania 4 okien Ve!ux. a uzupełniające je pismo dotyczyło montażu okien w miejscu istniejących otworów okiennych. Zgłoszenie nie określało odległości okien od granicy działki sąsiedniej. Organ uznał zatem, że doszło do samowoli budowlanej polegającej na niezgodnym ze zgłoszeniem i przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie odległości wykonaniem prac budowlanych i decyzją z dnia [...] marca 2009 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał K. D. rozbiórkę sześciu okien dachowych wraz z ułożeniem dachówki w otworach po oknach w istniejącej połaci dachu ww. budynku handlowo-mieszkalnego w terminie do dnia 29 maja 2009r. Na skutek wniosku zobowiązanego o stwierdzenie nieważności tej decyzji z powodu bezpodstawnego wyznaczenia terminu decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wielkopolski WINB stwierdził nieważność decyzji PINB w K. w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania robot, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wielkopolskiego WINB, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1287/09 uchylił zarówno ww. decyzję GINB jak i poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego WINB, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 500/10 oddalił skargę kasacyjną K. D. Przyczyną uchylenia ww. decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie było to, iż organy nie wzięły pod rozwagę, iż dwa okna umieszczone w połaci dachowej od strony ulicy [...] nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, ponieważ są zwrócone w stronę działki niebędącej działką budowlaną. W wyroku tym Sąd uznał, iż organy zasadnie stwierdziły nieważność decyzji PINB w odniesieniu do wyznaczenia terminu rozbiórki. Sąd Wojewódzki nie stwierdził innych wad wymienionej decyzji PINB, poza wspomnianym już uchybieniem odnoszącym się do dwóch okien od strony ulicy [...]. Oddalając zaś skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował ustalenia dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a nadto stwierdził w treści uzasadnienia wyroku, iż Sąd Wojewódzki nie zakwestionował faktu, że usytuowanie pozostałych okien narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Następnie Wielkopolski WINB decyzją z dnia [...] września 2011 r., powołując się na związanie powyższym wyrokiem stwierdził nieważność decyzji PINB w K. w całości przyjmując, że PINB w K. wadliwie nakazał rozbiórkę sześciu okien, a także bezpodstawnie ustalił termin jej wykonania. Na skutek odwołania od tej decyzji H. i B. K. oraz D. K. GINB decyzją z dnia [...] października 2011 r. powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zreformował powyższą decyzje ograniczając stwierdzenie nieważności decyzji PINB w K. w części dotyczącej terminu oraz nakazu rozbiórki w odniesieniu do dwóch okien od strony ulicy [...]. W rezultacie pozostała w obiegu prawnym decyzja PINB w K. nakazująca rozbiórkę czterech okien od strony działki odwołujących się. W zaskarżonej decyzji GINB poza przypomnieniem zasad obowiązujących w postępowaniach nadzwyczajnych podzielił pogląd organu wojewódzkiego, że wyznaczenie terminu wykonania robót nastąpiło bez podstawy prawnej, bowiem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nie przewiduje określenia terminu wykonania obowiązków nałożonych w tym przepisie. W tym zakresie organ orzekł zatem bez podstawy prawnej. Odnośnie pozostałej części badanej decyzji wskazano, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego., w zakresie w jakim nakazuje on zamurowanie 4 otworów okiennych w odległości mniejszej niż. 4 m od granicy działki sąsiedniej nie stanowi rażącego naruszenie prawa. Przepis ten znajduje zastosowanie wtedy, gdy robót budowlanych nie można zalegalizować, bo nastąpiło nienadające się do usunięcia w inny sposób naruszenie prawa, w tym przypadku polegające na zrealizowaniu okna w połaci dachowej budynku zlokalizowanego w odległości poniżej 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną niezgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którego wynika, iż budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m, także w przypadku lokalizacji otworów okiennych umieszczonych w połaci dachowej. Zgłoszenie zaś nie precyzowało w jakiej odległości od granicy działki sąsiedniej znajdowały się okna, a obowiązkiem inwestora było usytuowanie ich w odległości określonej w warunkach technicznych. Organ wskazał też, że wskazania zawarte w wyroku WSA w Warszawie jak i wyroku NSA zgodnie z art. 153 i 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), są wiążące w przedmiotowej sprawie, a ponieważ dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części nie ma żadnego uzasadnienia do eliminowania w takich przypadkach prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naruszają prawo. Z decyzją tą nie zgodził się K.D. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie, podnosząc, iż organy nie rozważyły możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w inny sposób niż przez nakaz ich rozbiórki, np. przez zastąpienie ich dachówką poliwęglanową lub nieotwieralnymi świetlikami dachowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, zaskarżona bowiem decyzja została wydana zgodnie z prawem. W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że decyzje podlegające ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane w nadzwyczajnym trybie, ponieważ skarżący tryb taki nadali temu postępowaniu składając zamiast środka odwoławczego od decyzji nakazującej rozbiórkę wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji z tego powodu, iż PINB określił w niej termin wykonania rozbiórki. Wniosek ten był zasadny i w efekcie został uwzględniony w zaskarżonej decyzji. W okolicznościach kontrolowanej przez Sąd sprawy, taka możliwość zachodziła, gdyż z decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki sześciu okien było możliwe wyodrębnienie o charakterze przedmiotowym, a to przez uznanie, zgodnie z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że nakaz ten należy ograniczyć jedynie do czterech okien, niespełniających warunków określonych w § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Następnie Sąd podkreślił związanie tak organów, jak i orzekającego Sądu, ocenami prawnymi wynikającymi z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które rozpatrywały przedmiotową sprawę w jej wcześniejszych fazach. Związanie to rozciąga się na zasadnicze i podstawowe kwestie, które były przedmiotem rozpoznania przez Wielkopolski WINB po wyrokach Sądów. Ponieważ z treści tych wyroków jednoznacznie wynikało, że przesądzono nie tylko o samowolnym lecz i sprzecznym z przepisami techniczno-budowlanymi wykonaniu czterech okien, a zatem nakaz rozbiórki miał podstawy faktyczne i prawne, organ I instancji nie mógł pominąć tej oceny w decyzji stwierdzając nieważność decyzji PINB w całości, skoro zgodnie z ustaleniem zawartym w wyroku Sądu Wojewódzkiego uznano, że tylko dwa z okien od strony ulicy nie naruszają przepisów technicznych. Z tych też względów organ II instancji miał podstawy do wydania decyzji reformatoryjnej, która to decyzja ze względów wyżej wymienionych, nie narusza prawa. Z tych przyczyn Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 Prawa budowlanego przez nierozważnie przez GINB kwestii doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, Sąd zaznaczył, że skarżący zdaje się zapominać, iż charakter postępowania nadzorczego wyklucza taką możliwość. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę jest bowiem ograniczone tylko do ustalenia, czy badana decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., nie wchodzi zatem w zakres kompetencji organu nadzorczego możliwość kształtowania sytuacji prawnej skarżącego, odmiennie niż jest to w postępowaniu zwykłym. Skoro jednak skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego, wybrał drogę postępowania nadzwyczajnego, to w postępowaniu tym uzyskać mógł tylko efekt eliminujący kwalifikowane naruszenia prawa materialnego, co też organy wykonały. Na marginesie Sąd dodał, że PINB prowadzący postępowanie zwykłe rozważał powyższą kwestię dochodząc do przekonania, że wykluczona w tym przypadku jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Okoliczność ta nie była jednak kwestionowana przez skarżącego w trybie zwykłym, a dopiero obecnie w skardze do sądu, tymczasem tryb nadzwyczajny służy ocenie wad materialnoprawnych decyzji, nie zaś prowadzenia, czy też ocen postępowania dowodowego w sprawie. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K.D., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: I. 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. traktowanego jako przepis prawa materialnego polegające na akceptacji przez WSA w Warszawie jego zastosowania przez GINB, 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. traktowanego jako przepis prawa materialnego polegające na akceptacji przez WSA w Warszawie jego niezastosowania przez GINB. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że instytucja częściowego unieważnienia decyzji jest dopuszczalna, ale tylko wtedy, gdy decyzja zawiera rozstrzygnięcia dotyczące różnych zagadnień mogących stanowić odrębny, samodzielny przedmiot postępowania. W rozpoznawanej sprawie niemożliwe było unieważnienie decyzji tylko w części, gdyż termin wykonania robót rozbiórkowych dotyczył wszystkich okien i był z nimi ściśle związany. A zatem kwestia terminu nie mogła w związku z tym stanowić samodzielnego przedmiotu postępowania nieważnościowego. Skarżący, kwestionując termin wykonania robót, miał nadzieję, że ten oczywisty błąd formalny będzie wyeliminowany w pierwszej kolejności oraz jednocześnie umożliwi zbadanie pozostałych błędów merytorycznych. II. 1. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na akceptacji przez WSA w Warszawie jego zastosowania przez GINB, 2. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na akceptacji przez WSA w Warszawie jego niezastosowania przez GINB. III. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 560 złotych, przy ustaleniu wynagrodzenia pełnomocnika w trzykrotnej wysokości stawki minimalnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K., H. K. i D. K., reprezentowani przez adwokata, wnieśli o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Przede wszystkim nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym zaakceptowaniu przez Sąd zastosowania tego przepisu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podniesiono w tej kwestii, że zastosowanie instytucji częściowego unieważnienia decyzji było niemożliwe z uwagi na fakt, iż termin wykonania robót rozbiórkowych dotyczył wszystkich okien i był z nimi ściśle związany. Uznając powyższą argumentację za nieuzasadnioną wskazać należy, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości albo w części oraz umożliwia orzekanie w tym zakresie co do istoty sprawy. Przepis ten w zakresie, w jakim upoważnia organ odwoławczy do uchylenia części decyzji i orzekania w tym zakresie, należy rozumieć w ten sposób, że o uchylonej części nie zawsze decydować będą wyodrębnione składniki rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji. O uchyleniu części decyzji i reformatoryjnym orzekaniu w tym zakresie przez organ odwoławczy zasadniczo decydować będzie przedmiot sprawy, którego poszczególne składniki mogą stać się przedmiotem odrębnych rozstrzygnięć, które w sposób autonomiczny mogą wywoływać określone skutki prawne. W niniejszej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia. Przedmiotem postępowania nieważnościowego prowadzonego przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o nakazie rozbiórki sześciu okien dachowych wraz z ułożeniem dachówki w otworach po oknach w istniejącej połaci dachu budynku. Na możliwość odrębnego rozstrzygania kwestii legalności realizacji poszczególnych okien wskazuje choćby różne ich usytuowanie w odniesieniu do granic działek sąsiednich, co sprawia, że możliwa jest odmienna ocena naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Z tych względów nie sposób uznać, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak również podstaw do uznania za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, ograniczało się ono zatem do badania wystąpienia wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Wszelkie kwestie związane stricte z oceną dokonanych prac budowlanych, których brak legalności jest bezsporny, pozostawały poza granicami przedmiotowego postępowania. Upatrywane zatem przez autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, polegające na wydaniu decyzji o rozbiórce bez rozważenia, czy możliwe było doprowadzenie wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem, nie mogło być przedmiotem rozważań tak organów, jak i Sądu. Kwestia ta – jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji - mogłaby być rozważana jedynie w postępowaniu zwykłym, tj. po wniesieniu odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę, nie zaś w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wobec powyższego nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. Brak było bowiem w niniejszej sprawie podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, która pozostaje w zgodności z przepisami prawa materialnego oraz została wydana po przeprowadzeniu postępowania, które nie było obarczone uchybieniami mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznając zatem, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstaw do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.