IV SAB/Wr 111/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi D. M. na bezczynność Starosty Ś. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę Ś. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 31 sierpnia 2011 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. zasądza od Starosty Ś. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2011 r. D. M., zwana dalej skarżącą, wystąpiła do Starosty Ś. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej ustawa, o udzielenie informacji publicznej dotyczącej: 1) wysokości subwencji oświatowej udzielanej publicznym i niepublicznym placówkom oświatowym w poszczególnych latach: 2008 - 2011, 2) sposobu naliczania i wysokości subwencji oświatowej dla szkół o charakterze medycznym w poszczególnych latach: 2008 - 2011. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 19 września 2011 r. wskazano, że powiat jako organ prowadzący szkoły nie nalicza subwencji oświatowej, lecz otrzymuje ją z Ministerstwa Finansów naliczoną wg reguł określonych przez Ministra Edukacji Narodowej. Sposób naliczania subwencji oświatowej dla wszystkich typów szkół określa corocznie Minister Edukacji Narodowej w Rozporządzeniu w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Poziom subwencji oświatowej zależy od ustalanej corocznie kwoty standardu finansowego na ucznia przeliczeniowego oraz od wskaźnika korygującego Di, który zależny jest od stopnia awansu zawodowego nauczycieli i jest różny dla każdego samorządu terytorialnego. Z tego tytułu wysokość subwencji oświatowej dla szkół o charakterze medycznym Powiatu Ś. nie jest tożsama z subwencją dla tego typu szkół Powiatu D. Pismem z dnia 14 października 2011 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Starosty Ś. Wskazała, że stanowisko Starosty zawarte w piśmie z dnia 19 września 2011 r. nie zawiera informacji wnioskowanej przez skarżącą, mimo że, Starosta Ś. wnioskowaną informację posiada. Zdaniem skarżącej, starostwo powiatowe otrzymuje subwencję oświatową na funkcjonowanie prowadzonych przez niego szkół ponadgimnazjalnych oraz tzw. metryczkę subwencji oświatowej, stanowiącej podstawę wyliczenia wysokość dotacji dla szkół publicznych oraz dla szkól niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych. Samo finansowanie placówek oświatowych odbywa się w sposób określany przez organy samorządu terytorialnego. Liczba uczniów jest tylko jednym z kryteriów podziału subwencji oświatowej między samorządy terytorialne. Mając na uwadze obowiązujący system rozdziału pieniędzy na oświatę w samorządach terytorialnych, kwoty otrzymywane przez samorządy są zróżnicowane. Co więcej starosta, jako organ prowadzący, może samodzielnie zwiększyć wysokość kwoty subwencji ponad kwotę wynikającą z metryczki. Metryczka zawiera wskaźnik korygujący, który może się różnić w zależności od danej gminy czy powiatu, dlatego też kwoty dotacji na jednego ucznia w różnych samorządach się różnią. Skarżąca nie może zatem sama ustalić wysokości subwencji przyznanych przez Starostę Ś. placówkom oświatowym, w tym placówkom medycznym prowadzonym przez tego Starostę. W związku z powyższym uznała, że to Starosta Ś., a nie Minister Edukacji Narodowej dysponuje informacją o ostatecznej wysokości subwencji oświatowej udzielonej publicznym i niepublicznym placówkom oświatowym w latach 2008-2011 podlegającym Staroście Ś. oraz informacją o ostatecznym sposobie naliczenia i określenia wysokości subwencji oświatowej dla szkół o charakterze medycznym w latach 2008 - 2011. Odpowiedź udzielona przez Starostę Ś. nie pozwala, zdaniem skarżącej, na ustalenie wysokości przyznanej przez niego subwencji oświatowej. W odpowiedzi na skargę Starosta Ś. wniósł o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, zgodnie z art. 37 k.p.a., ewentualnie o jej oddalenie. Zarzut bezczynności Starosty Ś. uznano za bezzasadny. Wskazano, że wysokość subwencji oświatowej na prowadzenie szkół o charakterze medycznym wynika z reguł określonych przez Ministra Edukacji Narodowej. Rada Powiatu i Zarząd Powiatu nie mają żadnego wpływu na wysokość subwencji naliczonej w Ministerstwie Finansów, a decydują tylko o jej rozdysponowaniu. Nie jest więc możliwe ustalenie wysokości przyznanej przez Starostę Ś. subwencji oświatowej dla szkół, gdyż Zarząd i Rada Powiatu decydują jedynie o wysokości budżetów szkół publicznych. Budżety te określają poziom wydatków niezbędny do realizacji przez szkoły i placówki swoich zadań, które są finansowane między innymi ze środków części oświatowej subwencji ogólnej. Starosta Ś. może więc udzielić informacji w przedmiocie wydatków na zadania oświatowe określonych w uchwale budżetowej. Zarząd i Rada Powiatu decydują o poziomie dotacji dla szkół niepublicznych. Zasady udzielania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym zapisane są w uchwale Rady Powiatu na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 90 ust. 2, 2a, 3, 3a, 3b, 3c i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Ponadto corocznie Zarząd Powiatu (a nie Starosta) ustala miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia (słuchacza) w odpowiedniej uchwale i na jej podstawie udziela dotacji. Dotacje finansowane są m.in. z części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej z Ministerstwa Finansów, a informacja o ich wysokości dla poszczególnych placówek niepublicznych znajduje się w załączniku do uchwały budżetowej. Mając na uwadze powyższe uznano, iż Starosta Ś. udzielił informacji publicznej żądanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 sierpnia 2011 r. Wskazano, że Starosta Ś. jest właściwy do udzielenia informacji w zakresie dotyczącym wysokości stawki dotacji na ucznia (słuchacza) szkoły niepublicznej lub wysokości dotacji dla szkół niepublicznych określonych w uchwale budżetowej, o jakie skarżąca nie wnioskowała. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że udzielona informacja jest na tyle ogólna, że w żadnym stopniu nie odpowiada na złożony wniosek. Podkreślił, że istnieje sprzeczność między treścią udzielonej odpowiedzi na wniosek, a odpowiedzią na skargę. Podniósł, że ostateczna wysokość subwencji jest wypadkową szeregu wskaźników, których zastosowanie i wielkość jest w posiadaniu strony przeciwnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga należy ocenić jako zasadną. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze. zm.). Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Na wstępie niezbędnym jest zamieszczenie kilku uwag na temat dopuszczalności merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy przez sąd administracyjny, gdyż w odpowiedzi na skargę sformułowano zarzut, że skarżąca nie poprzedziła skargi zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 kpa, którego wniesienie - w przypadku skargi na bezczynność organu - jest warunkiem wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym obecnie przyjmuje się, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Kpa nie ma bowiem zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ ustawa zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. (który określa warunki dopuszczalności wniesienia skargi) upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, a nie skarg na bezczynność w zakresie takich aktów i czynności. W sytuacji, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 kpa, art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Co zaś się tyczy bezczynności dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przepisu takiego brak (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/06). Z tych względów skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, co pozwala na jej merytoryczne rozpoznanie. Zauważyć należy, że będąca podstawą rozstrzygnięcia sprawy ustawa, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10). W omawianej sprawie skarżąca złożyła wniosek na piśmie o udostępnienie informacji dotyczącej wysokości subwencji oświatowej udzielanej publicznym i niepublicznym placówkom oświatowym w poszczególnych latach: 2008 – 2011 oraz sposobu naliczania i wysokości subwencji oświatowej dla szkół o charakterze medycznym w poszczególnych latach: 2008- 2011. Ocena zasadności skargi zależy w pierwszej kolejności od rozstrzygnięcia dwóch podstawowych kwestii: czy wniosek skarżącej dotyczy informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy oraz czy Starosta Ś. jest w niniejszej sprawie organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ustawa nie formułuje wprawdzie legalnej definicji informacji publicznej, ale pojęcia tego używa przepis art. 1 ust. 1, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 ust. 1 tej ustawy ustawodawca wymienia przykładowo te sfery działalności, w których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca domagając się udostępnienia informacji dotyczącej wysokości subwencji oświatowej udzielanej publicznym i niepublicznym placówkom oświatowym oraz sposobu naliczania i wysokości subwencji oświatowej dla szkół o charakterze medycznym, żądała udzielenia jej informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy. Informacją publiczną, w zakresie ogólnym, jest bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią zatem także treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Informacją publiczną jest zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez te organy wytworzone, jak i te, których organy te używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Nie ulega także wątpliwości, że skarżony organ – Starosta Ś., jest zobowiązany na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy do udostępniania informacji publicznej, bowiem jest organem samorządu terytorialnego i wykonuje zadania publiczne. W odpowiedzi na złożony wniosek, do skarżącej skierowano ogólnikową odpowiedź: "Powiat jako organ prowadzący szkoły nie nalicza subwencji oświatowej lecz otrzymuje ją z Ministerstwa Finansów naliczoną wg reguł określonych przez Ministra Edukacji Narodowej. Sposób naliczania subwencji oświatowej dla wszystkich typów szkół określa corocznie Minister Edukacji Narodowej w Rozporządzeniu w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Poziom subwencji oświatowej zależy od ustalanej corocznie kwoty standardu finansowego na ucznia przeliczeniowego oraz od wskaźnika korygującego Di, który zależny jest od stopnia awansu zawodowego nauczycieli i jest różny dla każdego samorządu terytorialnego. Z tego tytułu wysokość subwencji oświatowej dla szkół o charakterze medycznym Powiatu Ś. nie jest tożsama z subwencją dla tego typu szkół Powiatu D.". W odpowiedzi na skargę Starosta Ś. poinformował jednak skarżącą, że wysokość subwencji oświatowej na prowadzenie szkół o charakterze medycznym wynika z reguł określonych przez Ministra Edukacji Narodowej, a Rada Powiatu i Zarząd Powiatu decydują o jej rozdysponowaniu. Organ wskazuje, że może więc udzielić informacji w przedmiocie wydatków na zadania oświatowe określonych w uchwale budżetowej. Co więcej, Zarząd i Rada Powiatu decydują o poziomie dotacji dla szkół niepublicznych. Zasady udzielania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym zapisane są w uchwale Rady Powiatu. Ponadto corocznie Zarząd Powiatu ustala miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia (słuchacza) w odpowiedniej uchwale i na jej podstawie udziela dotacji. Dotacje finansowane są m.in. z części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej z Ministerstwa Finansów, a informacja o ich wysokości dla poszczególnych placówek niepublicznych znajduje się w załączniku do uchwały budżetowej. Przytoczona treść udzielonej odpowiedzi organu na wniosek skarżącej oraz treść odpowiedzi na skargę pozwala na stwierdzenie, że istnieje niezgodność między treściami obu odpowiedzi, na co zresztą zwrócił uwagę pełnomocnik procesowy skarżącej podczas rozprawy sądowej. Ponieważ skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy i żądanie złożyła do właściwego organu, odpowiedź powinna być udzielona na zasadach określonych w tej ustawie. W przypadku uwzględnienia wniosku udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy). Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i 17 ustawy). W tym miejscu zaznaczyć należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej powinien być rozpoznany na podstawie ustawy. Oznacza to, że Starosta Ś. powinien udzielić informacji, co jest czynnością materialno-techniczną. Jest poza sporem, że Starosta Ś. do chwili obecnej nie udzielił skarżącej żądanej informacji. Wniesiona skarga jest więc uzasadniona. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę stwierdzić należy, że Starosta Ś. nie rozpoznając wniosku o udostępnienie informacji dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. uwzględnił skargę zobowiązując Starostę Ś. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 31 sierpnia 2011 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.