III SA/Wr 662/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na przewóz osób I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Marszałek Województwa D. pismem z dnia [...] r. wystąpił do Starosty W. o uzgodnienie zmiany zezwolenia w zakresie przebiegu linii komunikacyjnej przez powiat wałbrzyski na linii komunikacyjnej W. – Ś. – W., stosownie do wniosku o zmianę zezwolenia złożonego przez przewoźnika – Przedsiębiorstwo A T.S. (dalej skarżący). Starosta W. wystąpił do Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w W. o zajęcie stanowiska w sprawie zmiany przedmiotowego zezwolenia. Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji, pismem z dnia [...] r., pozytywnie zaopiniował zmianę zezwolenia polegającą na wprowadzeniu dodatkowych przystanków autobusowych na terenie miasta W. na ulicy W./[...](jako przystanku ostatniego na terenie W. w kierunku Ś.) oraz na ulicy W./ [...] (jako pierwszego przystanku na terenie W. w kierunku centrum W.) oraz negatywnie zaopiniował zaproponowane zmiany polegające na wprowadzeniu dodatkowych przystanków autobusowych na terenie W. Postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) Starosta W. uzgodnił zmianę zezwolenia wnioskowanego przez skarżącego polegającą na wprowadzeniu dodatkowych przystanków autobusowych na terenie miasta W. na ulicy W./ [...] (jako przystanku ostatniego na terenie W. w kierunku Ś.) oraz na ulicy W./ [...] (jako pierwszego przystanku na terenie W. w kierunku centrum W.) oraz nie uzgodnił zaproponowanych zmian polegających na wprowadzeniu dodatkowych wnioskowanych przystanków autobusowych na terenie W. w kierunku Ś. na ul. A./ [...], ul. W./ [...], ul. W., ul. D,, ul. W, – [...], ul. D,, ul. W,/ [...], w kierunku W,, [...] na: ul. W,/ [...], ul. D,, ul. W,/ [...], ul. D,j/ul. M,, ul. W,/ [...], ul. W,/ [...], ul. D,/ul. M,, ul. W,/ [...], ul. W,/ [...], ul. A./ [...], ul. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że wprowadzenie dodatkowych przystanków na żądanie na terenie W. dla linii komunikacyjnej W. – Ś. obsługiwanej przez przedsiębiorstwo skarżącego będzie stanowić zagrożenie dla istniejących linii komunikacyjnych miejskich, projektowany rozkład jazdy wnioskodawcy odbiega od przyjętych zasad (tj. aby przewoźnicy podmiejscy mieli te same przystanki początkowe, pośrednie i końcowe, nie zakłócali funkcjonowania komunikacji miejskiej i aby miasto mogło realizować zadania własne wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, aby nie stanowili zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz aby nie przyczynili się do wykonywania przewozów niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniach udzielanych innym przewoźnikom). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpatrując zażalenie w części nie uzgodnienia zamiany zezwolenia, postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wywiódł, że odmowa uzgodnienia zmiany zezwolenia może być podyktowana przesłankami z art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej: u.t.d., po wykazaniu przez organ ich istnienia. W sprawie organ I instancji w sposób wystarczający zebrał zaś materiał dowodowy, pozwalający na podjęcie stanowiska w postępowaniu, którego celem było wydanie postanowienia na podstawie art. 106 k.p.a., jak też podjęcie merytorycznego stanowiska, które znajduje uzasadnienie w tym materiale dowodowym. Rozpoznając skargę, WSA we W. wyrokiem z dnia [...] r. ([...]) oddalali skargę. W uzasadnieniu wskazano, że materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć są przepisy art. 24 ust. 2 i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e/ w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., powołano się też na treść art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej: u.s.g., zgodnie z którym organizacja lokalnego transportu zbiorowego jest zadaniem własnym gminy. Dalej wskazano, że odmawiając uzgodnienia zmiany zezwolenia organy powołały się na art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d., w myśl którego podstawą odmowy może być wykazanie, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Z uwagi na elementy uznaniowości rozstrzygnięcia podejmowanego w tym trybie organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do szczególnej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego, zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo wywiązały się z powyższych obowiązków, zebrały niezbędny materiał dowodowy i wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Istotne znaczenie ma powołanie się przez organ na istniejące już obciążenie przystanków komunikacji miejskiej, niepozwalające na zatrzymywanie się tam dalszych autobusów bez narażenia na niebezpieczeństwo pasażerów i bez zagrożenia dla płynności ruchu na przystankach. Za bezzasadny Sąd uznał też zarzut polegający na nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, gdyż w sprawie występowała jedna strona, którą był skarżący. Bezpodstawnie też skarżący powołuje się na pominięcie przy wydaniu zaskarżonego postanowienia słusznego interesu pasażerów obsługiwanej przez niego linii komunikacyjnej. Rozpoznając sprawę – w związku skargą kasacyjną skarżącego - Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia [...] r. ([...]), uchylił wyrok WSA we W. z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. W uzasadnieniu, odnośnie rozstrzygnięć administracyjnych w części dotyczących odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie W. – Ś. poprzez wprowadzenie dodatkowych przystanków autobusowych na terenie miasta W., wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. właściwy organ wypowiadając się w trybie uzgodnienia zmiany zezwolenia, zobowiązany jest wypowiedzieć się co do wszystkich wnioskowanych przez stronę zmian. Każda zmiana przedstawiona we wniosku powinna zostać oddzielnie rozważona, a stanowisko organu powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w osnowie postanowienia oraz wyjaśnienie faktyczne i prawne w jego uzasadnieniu. Dalej wskazano w uzasadnieniu, że podstawą opinii uzgadniającej mogą być okoliczności wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., czyli stanowiące podstawę odmowy wydania zezwolenia lub jego zmiany. Wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d. okoliczności mogą być więc podstawą negatywnej opinii pod warunkiem, że zostaną wykazane. W uzasadnieniu wskazano, że z okoliczności sprawy wynikałoby, że projektowane przez skarżącego zmiany w zakresie przebiegu linii komunikacyjnej na trasie W. – Ś. – W. pokrywają się na terenie W. z innymi liniami komunikacyjnymi, które są obsługiwane przez innych przewoźników. W sprawie do tej kwestii się nie odniesiono się w tym sensie, że nie podjęto próby oceny wynikających z powyższych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia, ustaleń faktycznych. Natomiast z treści art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym wynika, iż kwestia zagrożenia dla już istniejących linii nie ma znaczenia w sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub jedna grupę przewoźników. Z przepisu tego jasno więc wynika, że nie można odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia z powodu owego zagrożenia, jeżeli nie wykaże się dostatecznie, że istniejące "zagrożone" linie regularne są obsługiwane przez więcej niż jednego przewoźnika. Istotne w sprawie, zdaniem Sądu, jest także należyte wyjaśnienie, co rozumie się przez "zagrożenie" dla już istniejących linii regularnych, przy założeniu, że konieczne jest jednak zachowanie konkurencji na rynku przewozów regularnych. Nie jest natomiast do przyjęcia teza, że jakakolwiek konkurencja jest równoznaczna z takim zagrożeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wedle art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Zgodnie natomiast z art. 153 tej samej ustawy – znajdującym zastosowanie także do wyroków NSA, na podstawie odesłania z art. 193 p.p.s.a. – "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Przywołane rozwiązania miały decydujące znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia, wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy. W swoim wyroku z dnia [...] r., Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził – tak jak to uznawały również organy administracji publicznej oraz skład tutejszego Sądu rozpoznający pierwotnie sprawę – iż materialnoprawną przesłankę ewentualnej, skutecznej odmowy udzielenia uzgodnienia stanowiącego przedmiot sporu, stanowi przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., który pozwala na wydanie takiego odmownego rozstrzygnięcia, ale jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem jednak sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. W ocenie NSA – która wiążę w sprawie, na podstawie wcześniej wskazanych przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – z analizowanego uregulowania ustawy transportowej wynika jasno, że nie można odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia z powodu owego zagrożenia, jeżeli nie wykaże się dostatecznie, że istniejące, "zagrożone" (potencjalnie) linie regularne są obsługiwane przez więcej niż jednego przewoźnika. Ponadto wskazać należy, że - zdaniem NSA - właściwy organ wypowiadając się w trybie uzgodnienia zmiany zezwolenia, zobowiązany jest wypowiedzieć się co do wszystkich wnioskowanych przez stronę zmian. W sprawie, jak wynika z wniosku, skarżący wystąpił o zmianę zezwolenia nie tylko w zakresie przystanku początkowego i końcowego w W. ale także w zakresie przystanków pośrednich na terenie miasta i do tego usytuowanych w różnych miejscach. Jeżeli więc przedmiotem uzgodnienia jest kilka zmian zezwolenia, to organ uzgadniający powinien wypowiedzieć się co do każdej zmiany i przedstawić swoje stanowisko. Nie musi być ono jednakowe co do wszystkich zmian (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 87/08, zbiór lex nr 489106, a także publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście powyższych stwierdzeń należy wskazać, iż w opracowaniu Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w W. z dnia [...] r., na które powołały się organy administracji samorządowej obu instancji, zawarte jest stwierdzenie, że proponowana przez skarżącego trasa i przystanki pokrywają się na określonych odcinkach z trasami i przystankami wykonywanymi przez kilku przewoźników. Niemniej z tego opracowania wynika, że proponowana przez skarżącego trasa i przystanki pokrywa się na terenie W. na pewnym odcinku trasy (P.– ul. W./[...]) z trasami linii komunikacji miejskiej Nr: 12 wykonywanej wyłącznie przez [...] w W. Powstaje więc kwestia obsługiwania projektowanych zmian linii przez więcej niż jednego przewoźnika. Nierozważnie tego aspektu w kontekście art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., w szczególności zaś brak dostatecznie wyczerpujących ustaleń i ocen co do tego, czy w rozpoznawanym przypadku nie zachodzi określona w tym przepisie, negatywna przesłanka dopuszczalności powołania się na zagrożenie dla już istniejących linii regularnych ze strony projektowanych zmian linii regularnej skarżącego, stanowi – o czym przesądził NSA – naruszenie przepisu prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, co z kolei musi skutkować wyeliminowaniem weryfikowanego postanowienia SKO z obrotu prawnego, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (punkt I niniejszego wyroku). Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć także na uwadze stanowisko NSA pomieszczone w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] r., w myśl którego ustawowa reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej (niszczącej) konkurencji, nie zaś nadmiernemu ograniczaniu tejże. Wszystkie wymienione okoliczności powinny być uwzględnione przez organ przy dokonywaniu wykładni sformułowania "zagrożenie", którym posłużył się legislator w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. Natomiast orzeczenie zawarte w pkt. II znajduje oparcie w dyspozycji art. 152 tej samej ustawy.