II SA/Kr 1666/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. G. i B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących J. G. i B. G. kwotę 474,00 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania robót budowlanych prowadzonych przez M. K.-B. przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr 1 w W. , w oparciu o decyzję Starosty Powiatu T. z dnia [...] sierpnia 2000 r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przydomowym krytym basenem na działce nr 2 w W. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że inwestorka rozpoczęła budowę przedmiotowego obiektu. Pismem z dnia 24 kwietnia 2002 r. B. i J.G. oraz A.N. wnieśli o wstrzymanie prac budowlanych, jednak decyzją z dnia [...] maja 2002 r. odmówiono im wydania nakazu wstrzymania robót. Decyzja ta oraz decyzja organu II instancji zmieniająca ją co do podstawy prawnej została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2007 r. Po otrzymaniu tego wyroku przeprowadzono dwie kontrole budowy w celu sprawdzenia, czy jest ona przeprowadzona zgodnie z ustaleniami pozwolenia na budowę i stwierdzono, że inwestorka nie odstąpiła w sposób istotny od tych ustaleń oraz że nie naruszyła dyspozycji art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie wstrzymania robót stało się więc bezprzedmiotowe. B. i J.G. w dniu 12 czerwca 2008 r. skierowali do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wniosek o wznowienie trzech postępowań, w tym postępowania zakończonego decyzją z dnia 22 lutego 2008 r. wskazując, że o wydaniu tej decyzji dowiedzieli się po otrzymaniu w dniu 25 maja 2008 r. zawiadomienia w przedmiocie rozpatrzenia skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T . We wniosku tym podniesiono, że doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), gdyż byli oni stronami w postępowaniu i bez własnej winy nie brali w nim udziału. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] odmówił wznowienia powyższego postępowania. W decyzji wskazano, że pismem z dnia 18 marca 2008 r. doręczonym B. i J. G. w dniu 21 marca 2008 r. (na potwierdzeniu odbioru podpisała się matka J.W. poinformowano ich o wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Dowiedzieli się oni zatem o tej decyzji w dniu 21 marca 2008 r. a nie, jak piszą, w dniu 12 maja 2008 r. W tej sytuacji organ stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 148 k.p.a. i z tego powodu odmówiono wznowienia postępowania. Decyzja ta została uzupełniona pouczeniem o prawie wniesienia odwołania postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., doręczonym stronom w dniu 3 września 2008 r. W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. B.G. i J.G. zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a. zaznaczając, że pismo z dnia 18 marca 2008 r. nie było doręczone ani im ani ich pełnomocnikowi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z k.p.a. pismo z dnia 18 marca 2008 r. było doręczone dorosłemu domownikowi, co wypełnia zasady prawidłowego doręczenia. Słuszne było więc stanowisko organu I instancji, że wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. w dacie jego doręczenia, tj. 21 marca 2008 r. i od tej daty płynął miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. i J.G. podnieśli, że bezpodstawnie przyjęto, iż J.W. l jest dorosłym domownikiem i błędnie stwierdzono, że pismo z dnia 18 marca 2008 r. zostało im doręczone – J.W. mieszka osobno i nie przekazała im tego pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010r., sygn. akt: II SA/Kr 1530/09 oddalił skargę J. i B.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K , z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych. Wyrokiem z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt: II OSK 1333/10 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 1530/09 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podano, iż jedynym zarzutem skargi kasacyjnej, który Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszny, to brak należytej kontroli Sądu I instancji prowadzący przez zastosowanie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zaakceptowania naruszenia przez organ art. 148 § 2 k.p.a. i przyjęcie, iż skarżący dowiedzieli się o decyzji ostatecznej w dniu 21 marca 2008 r. za pośrednictwem domownika J.W, . NSA wskazał, że Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organu co do faktu, iż wbrew zaprzeczeniom skarżącego o otrzymaniu informacji organu o decyzji ostatecznej w dniu 21 marca 2008 r. albo w innej dacie do 28 maja 2008 r. takie doręczenie miało miejsce za pośrednictwem domownika, matki wnioskodawczyni, J.W. . Ustalenia tego, kontrolowany przez Sąd I instancji, organ dokonał nie rozważając kwestii czy wymieniona J.W. była domownikiem wnoszących podanie o wznowienie oraz czy domniemanie jej doręczenia stosownego zawiadomienia wyczerpywało znamiona przesłanki "dowiedzenia" się skarżących o tej informacji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Stwierdzenie organu, iż przepis nie precyzuje kogo należy uznać za "domownika" oddania pisma pozostało bez należytej kontroli Sądu. Przepis art. 43 k.p.a. stanowi o zastępczym doręczaniu pism w przypadku nieobecności adresata w domu. Doręczenia takiego można dokonać m.in. za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Przepis mówi wyraźnie o "domowniku" nie wskazując, że to ma być każda osoba obecna w mieszkaniu w dacie odbioru korespondencji. Zatem przepis używając pojęcia "domownik" zobowiązuje do należytego zdefiniowania tego określenia. Niewątpliwie należy uznać za domownika osobę spokrewnioną z adresatem pisma, ale warunkiem koniecznym powinno być zamieszkiwanie tej osoby pod wskazanym adresem tj. ustalenie, że należy ona do wspólnego gospodarstwa domowego. W toku postępowania administracyjnego wnioskodawcy podnosili brak zamieszkiwania, zameldowania J.W. oraz brak doręczenia im przedmiotowego pisma. Przedkładali zaświadczenia o innym zameldowaniu wyżej wymienionej. Sam organ odebrał oświadczenie od J.W. , w którym stwierdzała że zamieszkuje gdzie indziej oraz nie potwierdzała doręczenia pisma adresatom. Pozostało to poza oceną organu. Zaakceptowanie przez Sąd pominięcia przez organ tych okoliczności w warunkach wymagań art. 148 § 2 k.p.a. w związku z art. 43 k.p.a. stanowi naruszenie należytej kontroli ze wskazywanego przez skarżącego art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwłaszcza, że powyższe okoliczności były przedmiotem skargi do WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy tym, jak stanowi art. 190 cytowanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, związanie to nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II. wraz z cytowaną tam literaturą). W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że "pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego" (wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165). Na gruncie przedmiotowej sprawy należy zatem stwierdzić, że wiążąca jest dokonana przez NSA w wyroku z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt: II OSK 1333/10 wykładnia pojęcia "dorosłego domownika" użytego w art. 43 k.p.a. w kontekście ustalenia zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a., w tym ustalenia przesłanki "dowiedzenia" się przez skarżących o decyzji wydanej w postępowaniu, którego dotyczy podanie o wznowienie. NSA stwierdził, że "niewątpliwie należy uznać za domownika osobę spokrewnioną z adresatem pisma, ale warunkiem koniecznym powinno być zamieszkiwanie tej osoby pod wskazanym adresem tj. ustalenie, że należy ona do wspólnego gospodarstwa domowego" i wyraził na gruncie niniejszej sprawy pogląd, że organy administracji naruszyły art. 148 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący dowiedzieli się o decyzji ostatecznej w dniu 21 marca 2008 r. za pośrednictwem domownika J.W. NSA wyraził też pogląd, że wadliwe było zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji pominięcia przez organ takich okoliczności jak brak zamieszkiwania, zameldowania J.W. w mieszkaniu skarżących, brak doręczenia im pisma informującego o wydanej decyzji, nieuwzględnienia zaświadczenia o innym zameldowaniu J.W. , oświadczenia odebranego od J.W , w którym stwierdzała że zamieszkuje gdzie indziej oraz nie potwierdzała doręczenia pisma adresatom. W tym stanie rzeczy Sąd rozpoznający w składzie rozpoznającym sprawę zobowiązany jest do stwierdzenia, że wskazane wyżej przez NSA uchybienia organów administracji stanowią naruszenie przepisów postępowania (przepisów w zakresie postępowania wyjaśniającego – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaistniała zatem podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) nie może być konwalidowany przez organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W toku dalszego postępowania organ powinien uwzględnić stanowisko i wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt: II OSK 1333/10. Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji nie rozstrzygającej sprawy co do istoty jest zbędne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).