II SA/Go 846/11

Dnia 12 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji, której przedmiotem jest budowa budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (DZ.U. z 2001 r. Nr 792 poz.856) oraz art. 156 §1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywodził, iż wskazana powyżej decyzja Wójta Gminy wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Analizując wniosek inwestora z dnia [...] września 2009 r. (data wpływu do organu – 10 listopada 2009 r.) Kolegium stwierdziło, że nie spełnia on wymogów wynikających z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) zwana dalej ustawą, ponieważ nie określa w formie graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu, w tym gabarytów projektowanego obiektu budowlanego, nadto na załączonej do wniosku mapie nie określono granic terenu objętego wnioskiem. Dalej organ wskazał na treść art. 60 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, nadto na przepis art. 60 ust. 4 tejże ustawy w myśl którego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Przytaczając treść art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy, Kolegium stwierdziło że Wójt Gminy bez podstaw prawnych i faktycznych ustalił warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą w zabudowie zagrodowej – siedlisku, dokonując samodzielnie zmiany wniosku inwestora w tym zakresie. Inwestor nie domagał się ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej, lecz dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego całorocznego. Tym samym takim działaniem organ I instancji rażąco naruszył art. 52 ust. 1 w związku a art. 64 ust. 1 ustawy, z którego to przepisu wynika, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Kolegium wskazało jednocześnie, że rozpatrując złożony wniosek i analizując dopuszczalność ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, organ w oparciu o art. 61 ust. 4 ustawy nie odstąpił od analizy spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tzw. zasady dobrego sąsiedztwa i badał, czy wnioskowana zabudowa stanowić będzie kontynuację zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Wydając decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2010 r. Wójt Gminy oparł się na wynikach analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu z której wynika, że obszar analizowany obejmuje tereny użytkowane rolniczo, w których funkcją towarzyszącą jest rozproszona zabudowa siedliskowa, nadto że wnioskowana inwestycja dotyczy terenu o funkcji rolnej z towarzyszącą rozproszoną zabudową siedliskową. Jednakże, jak zauważyło Kolegium, ani z analizy części tekstowej, ani graficznej, jak również z akt sprawy nie wynika, aby w obszarze analizowanym oprócz zabudowy zagrodowej zlokalizowana była zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Organ I instancji nie badał występowania w obszarze analizowanym zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, co – w ocenie Kolegium - było konsekwencją samowolnej zmiany wniosku dokonanej przez Wójta Gminy. Dalej Kolegium stwierdziło, że analizowana decyzja Wójta Gminy o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, albowiem działka nr [...] nie posiadała dostępu do drogi publicznej, którą jest droga powiatowa obejmująca działkę nr ewid. [...]. Kolegium zauważyło, iż wprawdzie nieruchomość - działka nr [...], poprzez działkę nr [...] posiada dostęp do drogi wewnętrznej - działki nr [...], będącej własnością Gminy, a poprzez tę nieruchomość posiada dostęp do wskazanej powyżej drogi powiatowej (dz. nr ewid. [...]), jednak nieruchomość - dz. nr ewid. [...] w rejestrze gruntów opisana jest jako użytek rolny, nie zaś jako droga, jak błędnie przyjęto w sporządzonej do sprawy analizie. Taka sama sytuacja dotyczy działki nr [...], również błędnie określonej przez organ jako droga wewnętrzna, a w rejestrze gruntów widniejąca jako użytek rolny. Zdaniem Kolegium, bezprzedmiotowe są rozważania organu o dostępie działki nr [...] do drogi publicznej, poprzez graniczącą z nią działką nr [...], należącą do tego samego inwestora, albowiem ta ostatnia nieruchomość nie stanowiła terenu inwestycji, razem z działką nr [...]. Kolegium wyraziło wątpliwość, czy organ badał projektowaną inwestycję pod kątem spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. W decyzji ustalono przyłącze z sieci energetycznej na warunkach określonych przez Rejon Energetyczny, a ustalenie to oparto jedynie na treści analizy, w której stwierdzono, że warunek powyższy został spełniony. Dalej Kolegium stwierdziło, iż decyzja Wójta Gminy wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 53 ust. 4wzwiązku z art. 64 ust. 1 ustawy oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. Nr 164 poz. 1588). Znajdująca się w aktach sprawy analiza nie stanowi załącznika do decyzji, a nadto nie pochodzi od organu wydającego decyzję. Jedynie w części tekstowej została opatrzona pieczęcią i podpisem architekta sporządzającego projekt decyzji. Zarówno wyniki analizy w postaci tekstowej jak i graficznej nie są opatrzone pieczęcią i podpisem uprawnionego organu. Kolegium wskazało na wadliwość sporządzonej w sprawie analizy. Przede wszystkim w analizie nie wyznaczono obszaru analizowanego. W części tekstowej zawarto stwierdzenie, że obszar analizowany wyznaczono na kopii mapy sytuacyjno – wysokościowej, dołączonej do wniosku, stanowiącej załącznik 2b. Tymczasem część graficzna analizy nie posiada oznaczenia 2b, a w części tej nie oznaczono żadnych granic obszaru analizowanego. Projekt decyzji nie spełnia wymogów z art. 60 ust. 4 ustawy. Jedynie część tekstowa projektu analizy została podpisana przez sporządzającego ją architekta. Z treści decyzji nie wynika, aby część tekstowa i graficzna analizy stanowiły załączniki do decyzji. Wreszcie Kolegium zauważyło, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 10 k.p.a., albowiem prawo czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy, winno być zagwarantowane również właścicielom nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...], lecz położonych w dalszej odległości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływała. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego K.H. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, iż nabyła od N.F. działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Nieruchomość tę nabyła w dobrej wierze, opierając się na treści decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], z zamiarem budowy na niej domu i osiedlenia się. W ocenie odwołującej się przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta takimi wadami, które skutkują stwierdzeniem jej nieważności. Dalej strona wskazała, że N.F. dysponuje blisko 30 – hektarowym gospodarstwem rolnym, wobec czego powinien mieć możliwość wybudowania drugiego domu, bądź zamiany starego domu na nowy. Zdaniem strony, pomimo że sporządzona w sprawie analiza posiada wady, to jednak nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Strona powołała się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania Gminy przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] września 2010 r. nr XL/237/10, z których wynikają kierunki rozwoju terenów objętych tym planem, a zdaniem strony, zmierzają one ku nierolniczemu ich zagospodarowaniu. Okoliczność ta winna być wzięta pod uwagę, przy ocenie prawidłowości rozstrzygnięcia Wójta Gminy. W ocenie odwołującej się, przez fakt, iż działki o numerze ewid. [...] już nie ma, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, zamiast stwierdzenia nieważności decyzji należało orzec o wydaniu jej z naruszeniem prawa. Dalej strona wskazała, iż żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie temu, aby w ramach zabudowy zagrodowej posiadać dwa domy mieszkalne. Zdaniem strony nie zachodzi żadna sprzeczność pomiędzy treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a wydaną na jego skutek decyzją. Strona zakwestionowała również zarzut braku dostępu do drogi publicznej, twierdząc, iż siedlisko na działce nr [...] istnieje przecież kilkadziesiąt lat i bez dostępu do drogi publicznej nie mogłoby funkcjonować. W dacie wydania przedmiotowej decyzji N.F. miał zapewniony dostęp do energii elektrycznej, albowiem na działce znajdowało się siedlisko, wobec tego wątpliwości dotyczące dostawy energii są chybione. Strona nie zgodziła się również z pozostałymi zarzutami zawartym w zaskarżonej decyzji. Dalej odwołująca się wskazała, że w oparciu o przedmiotową decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2010r., wydana została decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. zatwierdzająca podział działki nr [...], w wyniku którego to podziału powstała działka nr [...], stanowiąca obecnie własność skarżącej. Powyższa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dnia [...] czerwca 2010 r. dotyczy nabytej przez skarżącą działki nr [...]. Zdaniem skarżącej Kolegium winno odnieść się również do decyzji dotyczącej podziału nieruchomości oraz do decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy – w związku z dokonanym podziałem. Nadto w ocenie strony, postępowanie administracyjne powinno być uzupełnione poprzez ustalenia w zakresie charakteru aktualnej zabudowy wsi [...]. Decyzją dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i podtrzymało argumentację w niej zawartą. Odnośnie nie zastosowania w sprawie instytucji wynikającej z art. 156 § 2 k.p.a., organ stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego. Skutkiem prawnym tej decyzji jest jedynie uzyskanie pozwolenia na budowę, okoliczność ta jest niewystarczająca do uznania, że w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne zobowiązujące do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 156 § 2 k.p.a. Od powyższej decyzji K.H., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę . W skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu p8rzestrzennym ( dalej zwana ustawą) w związku z § 9 ust. 2 oraz w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej zwane rozporządzeniem), poprzez bezpodstawne przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej wymaga uprzedniego przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, 2. art. 61 ust. 4 w związku z § 9 ust. 2 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że niezałączenie do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla obiektu w zabudowie zagrodowej analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, której sporządzenie nie było w niniejszej sprawie wymagane, stanowiło rażące naruszenie prawa, 3. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie miał dostępu do drogi publicznej, w sytuacji gdy taki dostęp (pośredni poprzez działkę stanowiącą własność wnioskodawcy, a następnie przez drogę wewnętrzną) został przez inwestora zagwarantowany, 4. art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy związku z art. 8 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że organ ustalił warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej niezgodnie z wnioskiem Inwestora, podczas gdy z całokształtu wniosku wynikało, że intencją Inwestora była rozbudowa istniejącej zagrody o budynek mieszkalny jednorodzinny, a w toku postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej i po zakończeniu tegoż postępowania Inwestor nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń pod adresem potraktowana jego podania jako wniosku o ustalenie warunków dla zabudowy zagrodowej, 5. art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej zgodnie z wolą inwestora wyrażoną we wniosku i przejawianą w toku postępowania, a także po jego zakończeniu stanowiło przejaw rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. Stawiając powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi, w pierwszej kolejności zwrócono uwagę na wyjątkowy charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz na szczególny charakter wad prawnych, które można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Zdaniem strony skarżącej zakwestionowana przez Kolegium decyzja nie narusza prawa w sposób rażący. W ocenie pełnomocnika skarżącej w niniejszej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagało przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przepis art. 61 ust. 4 ustawy stanowi bowiem, że dla inwestycji planowanych dla realizacji w zabudowie zagrodowej nie obowiązuje wyrażony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymóg dobrego sąsiedztwa. Tymczasem wyznaczenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie w nim analizy służyć ma właśnie ustaleniu czy wymóg ten został spełniony oraz określeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania zabudowy. Na poparcie swego stanowiska pełnomocnik skarżącej powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 838/08 Skoro zatem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla obiektów w zabudowie zagrodowej nie sporządza się analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, to w takiej sprawie nie może mieć miejsca jakiekolwiek naruszenie przywołanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia. Nie jest również zasadny zarzut jakoby działka dla której ustalono warunki zabudowy, nie posiadała dostępu do drogi publicznej, albowiem posiada ona dostęp do drogi publicznej gminnej o numerze ewidencyjnym [...] przez działkę nr [...] stanowiącą własność wnioskodawcy – N.F. oraz działkę nr [...] będącą własnością Gminy i mającą charakter drogi wewnętrznej. Na poparcie słuszności stanowiska, iż wymóg dostępu do drogi publicznej jest spełniony również w sytuacji gdy dostęp ma odbywać się przez inną działkę będącą własnością wnioskodawcy, pełnomocnik przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. Na marginesie wskazano, iż działka objęta wnioskiem posiada również dostęp do drogi publicznej przez działki nr [...], będącymi drogami wewnętrznymi. Dalej pełnomocnik skarżącej wskazał, iż wprawdzie w części tekstowej wniosku wnioskodawca wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego całorocznego, nie wskazując jednoznacznie że chodzi mu o budowę w zabudowie zagrodowej, to jednak z załącznika graficznego do wniosku wynika, że ze względu na bardzo bliskie usytuowanie w stosunku do istniejących już na działce obiektów, będzie on częścią istniejącej na działce zagrody. Z całokształtu okoliczności sprawy wynika zatem, że planowana inwestycja miałaby polegać na rozbudowie istniejącej zabudowy zagrodowej o budynek o charakterze mieszkalnym jednorodzinnym. Nadto, wnioskodawca decyzji o warunkach zabudowy nie kwestionował. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądż naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą której stwierdzona została nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji, której przedmiotem jest zabudowa zagrodowa – siedlisko, na działce nr [...]. We wskazanej decyzji Kolegium dopatrzyło się wad prawnych, które zakwalifikowało jako rażące, o których mowa wart. 156 §1 pkt 2 k.p.a., a poczynione ustalenia w tym zakresie skutkowały eliminacją decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). W myśl tej zasady uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego decyzje posiadające walor ostateczności korzystają ze szczególnej ochrony, która jednak posiada wyznaczone granice. W określonych ustawowo przypadkach decyzja ostateczna może zostać wzruszona. Wyznaczone przepisami k.p.a. odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ obowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania. Jednym z trybów wzruszenia decyzji ostatecznej jest stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (por. wyrok NSA z 18 lipca1994r., NSA 535/94, ONSA z 1995 r., Nr 2, poz. 91). Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarze, 8 wydanie, str. 745-746). Analiza sprawy dowiodła, iż decyzja Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji, której przedmiotem jest zabudowa zagrodowa – siedlisko, na działce nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa, aczkolwiek nie wszystkie wady decyzji, stwierdzone przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze, taki charakter posiadają. W myśl art. 52. ust. 1 ustawy ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Stosownie do treści ust. 2 art. 52 wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Po myśli art. art. 64 ust. 1 przepis art. 52 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że cechą właściwą dla administracji publicznej jest inicjatorski charakter działalności, polegający na możliwości kształtowania stosunków społecznych z urzędu. Oprócz tego istnieją sytuacje, gdy administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki. W takich przypadkach postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, do wszczęcia postępowania niezbędny jest wniosek strony. Przepis art. 61 § 1 należy interpretować w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (por. tamże, str.344). Wniosek strony wyznacza kierunek postępowania administracyjnego i determinuje rodzaj czynności procesowych jakie winien podjąć organ w tym postępowaniu. We wniosku strona określa treść żądania, którego spełnienia domaga się w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego. Poprzez wydanie decyzji administracyjnej, organ załatwia sprawę określoną we wniosku strony. W wypadku wątpliwości co do treści żądania strony, organ na podstawie art. 64 § 2 kpa, winien wezwać wnioskodawcę o jego sprecyzowanie. Z przytoczonych powyżej przepisów ustawy wynika wprost, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. O tym jakie elementy powinien taki wniosek zawierać, rozstrzyga przepis art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ustawy. We wniosku z dnia [...] września 2009 r. N.F. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego całorocznego, na działce nr [...]. Jako przeznaczenie inwestycji, w punkcie 2 wniosku wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W charakterystyce zabudowy podano, iż ma to być budynek wolnostojący, niepodpiwniczony, parterowy plus poddasze przeznaczone na cele mieszkalne, dach dwuspadowy. Na skutek powyższego wniosku N.F., w dniu [...] czerwca 2009 r. Wójt Gminy wydał decyzję nr [...], którą ustalił warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej – siedlisko, na działce nr [...]. W punkcie trzecim sentencji decyzji, dotyczącym ustaleń funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, określono jako budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą. Z powyższego wynika, że pomiędzy treścią wniosku, a treścią rozstrzygnięcia zaistniała rozbieżność, albowiem wnioskodawca domagał się ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, natomiast decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej – siedlisko. A zatem słuszne jest stanowisko, iż organ pierwszej instancji wydając rzeczoną decyzję, orzekł wbrew treści złożonego wniosku. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ zwracał się do strony o sprecyzowanie treści żądania zawartego we wniosku, zresztą wniosek ten sprecyzowany został jednoznacznie i nie pozostawiał wątpliwości co do swojej treści. Należy w tym miejscu ponownie przywołać treść przepisów art. 52 i 64 ust. 1 ustawy. Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Skoro inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, to decyzja załatwiająca ten wniosek winna dotyczyć takiej właśnie planowanej inwestycji. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] stanowi użytek rolny, co implikuje jej rolnicze wykorzystanie, wniosek dotyczył natomiast inwestycji polegającej na budowie na tejże nieruchomości budynku jednorodzinnego. Organ załatwiający sprawę wszczętą na skutek wniosku inwestora winien tę okoliczność mieć na uwadze. Nie można podzielić argumentacji zawartej w skardze oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zgodnie z którą całokształt okoliczności danej sprawy jakoby wskazywał, iż w rzeczywistości intencją wnioskodawcy było ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy siedliskowej. Treść wniosku na to nie wskazuje. Z załącznika graficznego do wniosku również takich ustaleń wywieżć nie można, albowiem samo usytuowanie planowanego przedsięwzięcia budowlanego nie świadczy przecież o jego przeznaczeniu. Treści wniosku nie można domniemywać z okoliczności sprawy, albowiem to żądanie strony wyznacza kierunek postępowania. Stąd też w wypadku wątpliwości w tym zakresie, organ ma obowiązek podjęcia czynności zmierzających do ich wyjaśnienia. Należy zwrócić uwagę, że – jak wynika z akt sprawy – nieruchomości stanowiące własność N.F., czyli działki o numerach ewidencyjnych [...] zostały połączone, w wyniku czego powstała działka o numerze ewid. [...]. Następnie działka o numerze ewid. [...], na mocy decyzji Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2010 r. podlegała podziałowi na działki o numerach: [...]. Skarżąca K.H., na mocy umowy notarialnej z dnia [...] pażdziernika 2010 r., nabyła od N.F. działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wójt Gminy dokonał zmiany wyżej wskazanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2010 r., m.in. w ten sposób, że określił iż lokalizacja inwestycji następuje na działce nr [...]. Następnie wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca K.H., w związku z nabyciem działki nr [...], zwróciła się do Wójta Gminy o przeniesienie na nią powyższej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz decyzji zmieniającej z dnia [...] grudnia 2010 r. N.F. wyraził zgodę na przeniesienie praw z powyższych decyzji na K.H.. W tym miejscu zasadnym wydaje się przypomnienie, iż pojęcie zabudowy zagrodowej nie jest tożsame z pojęciem budynku mieszkalnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym przez zabudowę zagrodową należy rozumieć zespół budynków, w skład którego wchodzi wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, stanowiące pewną, powiązaną całość ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r. II OSK1536/07). Pojęć tych nie można stosować zamiennie. Jedynie dodatkowo należy zauważyć, że z treści przytoczonego powyżej art. 61 ust. 4 ustawy wynika, że przepisu dotyczącego spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. A zatem, aby w konkretnej sprawie ustalić warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej, organ winien wyjaśnić jaka jest powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową oraz czy przekracza ona średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Powyższych ustaleń, jak wynika z akt sprawy organ nie czynił, a pomimo tego ustalił warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej – siedlisko, na działce nr [...]. W ocenie Sądu, powyższe wady mają charakter rażącego naruszenia, wymienionych powyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja administracyjna dotknięta wadami prawnymi o takim ciężarze, nie może ostać się w obrocie prawnym. Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z treścią § 9. ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Po myśli ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do treści ust. 3 część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. W myśl ust. 4 część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Przytoczone powyżej przepisy rozporządzenia dotyczą sposobu ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia wynikający z art. 61 ust. 1pkt 1 ustawy, warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Stosownie do treści tegoż przepisu ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Właściwe wykonanie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasady podobieństwa (kontynuacji funkcji) w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy ma w związku z regulacją ust. 6 i 7 zagwarantować unormowanie zawarte w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy. Takim rozporządzeniem wykonawczym jest właśnie aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 (por. Alicja Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz). Jak wyżej wskazano, po myśli art. 61 ust. 4 ustawy, przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej. W przypadku zatem, kiedy organ na mocy ustawy zwolniony jest z obowiązku określania wymagań dotyczących nowej zabudowy w kontekście kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, odpada również konieczność wyznaczania granic obszaru analizowanego i dokonywania analizy (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r., II OSK 838/08). Należy zatem podzielić stanowisko strony skarżącej, iż wprawdzie sporządzona w sprawie analiza obarczona jest istotnymi wadami stwierdzonymi w zaskarżonej decyzji i nie spełnia wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia, to jednak uchybienia te, z przyczyn wyżej wskazanych, nie mogły mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren ma dostęp do drogi publicznej. W myśl art. 2 pkt 14 ustawy, przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Drogami publicznymi są: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne. (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, DZ.U. z 2011 r. Nr 222 poz. 1321). Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] poprzez działkę nr [...] posiadała dostęp do drogi wewnętrznej nr [...], a przez nią - do drogi wewnętrznej nr [...], która łączyła się z drogą powiatową nr [...]. Działki nr [...] stanowiły własność N.F.. Przepis prawa nie wymaga, aby dostęp do drogi publicznej był bezpośredni, wystarczy gdy istnieje możliwość komunikacji poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Natomiast w sytuacji, gdy dostęp do drogi publicznej z nieruchomości na której planowana jest dana inwestycja, jest możliwy poprzez inną nieruchomość stanowiącą własność tego samego wnioskodawcy, a następnie z tejże nieruchomości - poprzez drogę wewnętrzną, nie można uznać, że warunek dostępu do drogi publicznej został spełniony. W analizowanym stanie faktycznym dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, istniał z działki nr [...], a nie natomiast z działki nr [...]. Należy bowiem zwrócić uwagę, że powyższy przepis wskazuje trzy wyłączające się możliwości dostępu do drogi publicznej, tj. bezpośredni dostęp, dostęp poprzez drogę wewnętrzną oraz dostęp poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Już na etapie analizy gramatycznej przepisu art. 2 pkt 14 nasuwa się wniosek, że dostęp do drogi publicznej, w wypadku gdy brak jest dostępu bezpośredniego, może mieć miejsce poprzez jedną z pozostałych możliwości, a nie natomiast poprzez łączne zastosowanie obydwu możliwości. Stąd przywołane w skardze wyroki ( II SA/Rz 801/07 i II OSK 471/08), jako odnoszące się do odmiennych stanów faktycznych, nie mogły być w sprawie pomocne. Działka o numerze ewid. [...] nie posiadała dostępu do drogi publicznej nr [...] również poprzez działki nr [...], albowiem zgodnie z rejestrem gruntów stanowią one użytki rolne. Z faktu, że działki stanowiące użytki rolne faktycznie są wykorzystywane jako drogi, nie można wysnuwać wniosku, iż nieruchomości te są drogami wewnętrznymi. Droga wewnętrzna bowiem musi być drogą, czyli budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, DZ.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115). Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. (art. 8 ust. 1 ). A zatem, o tym czy dana nieruchomość jest drogą wewnętrzną nie decyduje jej faktyczne wykorzystanie, lecz prawnie określony status danej nieruchomości. Nadto, należy zauważyć, że w myśl art. 61 ust. 1pk t 2 ustawy, teren ma mieć dostęp do drogi publicznej, co oznacza, że droga wewnętrzna powinna być odpowiednio utrzymana i winna umożliwiać faktyczny dostęp do drogi publicznej. Z powyższego wynika, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, wobec czego ustalenie warunków zabudowy nie było możliwe. Wskazane powyżej naruszenia przepisów prawa, w myśl art. 156 §1 pkt 2 k.p.a, należy zakwalifikować jako rażące. Ustalenie powyższe słusznie doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji nią dotkniętej. W sprawie nie zachodziły podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 156 § 2 k.p.a., albowiem decyzja o warunkach zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Informacyjnie można wskazać, iż zagadnienia odszkodowawcze regulują przepisy kodeksu cywilnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.