II SA/Kr 1265/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków [...] sprawy ze skargi K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , Powiat Grodzki, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne znak: [...], wszczęte na wniosek strony w sprawie legalizacji obiektu budowlanego przy ul. [...]., działka nr 1, 2, Obr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 5 listopada 2010 r. do organu wpłynęło pismo K.K.-B. w którym wniosła o legalizację samowoli budowlanej tj. obiektu budowlanego wybudowanego w 1996 r. na działkach 3 (obecnie 2 ) i 1 w K. przy ul. [...] obręb [...] Organ ustalił, że ostateczną decyzją nr [...] z dnia 4 listopada 1997 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. nakazał inwestorom: K.B. i K.K.-B. rozbiórkę obiektu budowlanego parterowego zlokalizowanego bezpośrednio przy ogrodzeniu od strony drogi dojazdowej na dz. nr 1 obr. [...] (tj. przy północnej granicy dz. nr 1 ) przy ul. [...] w K. (decyzja utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 5 października 2010 r.). W związku z niewykonaniem ww. obowiązku PINB w K. - Powiat Grodzki podjął postępowanie egzekucyjne, które jest w toku. Tym samym, ze względu na tożsamość spraw tj. występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, niniejsze postępowanie administracyjne nie może być kontynuowane. Organ nie stwierdził istnienia przesłanek do zawieszenia niniejszego postępowania, jak i konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Wskazał, że decyzja wydana w niniejszej sprawie dotknięta byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowanie więc jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Odwołanie od ww. decyzji wniósł K.B. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, albowiem nie zachodzi tożsamość obiektów. Organ pominął, że postanowieniem z dnia 8 stycznia 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie, a następnie w dniu 9 stycznia 2004 r. wstrzymał wykonanie decyzji rozbiórkowej. W ocenie odwołującego się, wydanie zaskarżonej decyzji jest przedwczesne i postępowanie w sprawie powinno być zawieszone do czasu uzyskania "prawomocnej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy". W celu weryfikacji tożsamości obiektów w toku postępowania inwestorzy zgłosili dowód w postaci mapy (akta [...] pismo z dnia 1.02.2011r.) oraz złożyli wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Decyzją z dnia 22 marca 2011 r., znak: [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja administracyjna tworzy stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Decyzja ostateczna jest objęta szczególną ochroną prawną. Podał, że decyzja Wojewody jest ostateczna i wymagalna, a o jej zgodności z prawem orzekł Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 5 marca 2003 r., sygn. akt SA/Kr 2409/01. Zatem wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu, wobec którego orzeczono o rozbiórce ostateczną decyzją ma na celu obejście regulacji prawnej przewidzianej przepisem art. 16 § 1 k.p.a., co prowadziłoby do nadużycia prawa. Takie działanie strony nie może podlegać ochronie prawnej, gdyż wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych w przypadkach przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Tryby te w niniejszym przypadku zostały już przez wnioskodawcę wykorzystane (decyzją WINB z dnia 14 marca 2011 r., znak:[...], po wznowieniu postępowania w sprawie, odmówiono uchylenia decyzji rozbiórkowej). Organ odwoławczy podkreślił, że obiekt budowlany, o którego legalizację wniesiono jest tożsamy z obiektem budowlanym, zlokalizowanym na dz. nr 1 obr. [...] bezpośrednio przy ogrodzeniu od strony drogi dojazdowej nr 2 , wobec którego orzeczono rozbiórkę w/w decyzją Wojewody . Fakt pominięcia w sentencji decyzji jego lokalizacji częściowo na działce nr 3 ( obecnie działce nr 2 ), gdyż ujawnione to zostało dopiero na mapie z 2003r. nie wpłynął na możliwość identyfikacji obiektu, tym bardziej, że żadna ze stron postępowania do tego czasu nie miała w tym zakresie wątpliwości. Kolejna decyzja orzekająca co do istoty o stanie prawnym przedmiotowego obiektu byłaby obarczona wadą prawną, powodującą konieczność wycofania jej z obrotu prawnego w trybie art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł K.B. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący ponownie argumentował, że wydana decyzja rozbiórkowa dotyczyła innego obiektu budowlanego, na dowód czego przedłożył mapę geodezyjną z której – jak wskazał – wynika, że na działkach nr 4 i 1 istnieje obiekt budowlany. Natomiast wydana decyzja rozbiórkowa dotyczyła obiektu na działce 1 . Zarzucił, że organy nie przeprowadziły dowodów w tym oględzin i pomiarów przedmiotu postępowania pozwalających na prawidłowe zgodne ze stanem faktycznym ustalenia, choć takie wnioski zostały złożone. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Zgodnie z przepisem art.105 § 1 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80). Zgodnie z poglądem Jana Zimmermanna, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa..., s. 212). W świetle ustaleń doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli między innymi nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). "Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (...). Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (...) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy" (wyr. NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie podstawą rozstrzygnięcia organów administracji była konstatacja, że w sprawie została już podjęta ostateczna decyzja. Dalsze rozważania poprzedzić należy ogólniejszymi uwagami. W postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Zgodnie bowiem z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu zgodny jest pogląd co do tego, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok z 19 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2247/98, w którym to Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Wydaje się jednakże, że to nie przedmiot sprawy administracyjnej, zakończonej uprzednio wydaną ostateczną decyzją administracyjną, ale zawarta w tym rozstrzygnięciu norma indywidualna oraz skonkretyzowany w niej w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny determinują zakres stanu rzeczy osądzonej. Dopóki norma taka pozostaje w obrocie prawnym, stan rzeczy osądzonej będzie stanowił przeszkodę do ingerencji w wynikające z niej uprawnienia i obowiązki. Stan taki będzie zachodził, gdy wystąpi tożsamość adresatów normy indywidualnej, dyspozycji normy indywidualnej oraz jej przedmiotu (określonej rzeczy). (por. T. Woś: Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996). Stwierdzenie takiego stanu obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1997 r., znak: [...] nakazano K.B i K.K.-B. rozbiórkę "obiektu budowlanego parterowego zlokalizowanego bezpośrednio przy ogrodzeniu od strony drogi dojazdowej na działce nr 1 obr. [...] (tj. przy północnej granicy dz. nr 1 ) przy ul.[...] w K. ." W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że nakaz dotyczy obiektu murowanego o wymiarach ok.9 m x 3,45 m, wybudowanego w kwietniu 1996 r. Sprawa zakończona zaskarżoną do Sądu decyzją wszczęta została w związku z wnioskiem K.K.-B. z dnia 3.11.2010 r. W piśmie tym inwestor oświadczył: " w roku 1996 r. wybudowałam obiekt budowlany na działkach 3 i 1 w K. przy ul. [...] Obiekt widoczny jest na załączonej mapie. W związku z tym proszę o legalizację tej samowoli budowlanej. Informuję, że działka 3 podzieliła się i obiekt znajduje się obecnie na jej części oznaczonej numerem 2". Z dołączonej mapy, sporządzonej w 2006 r., wynika, że północna ściana obiektu przylega do ogrodzenia działki nr 1 , a niewielka część obiektu, od strony północnej położona jest na działce nr 2 . Powyższe ilustrują również wyrysy z mapy ewidencyjnej znajdujące się na k [...] akt administracyjnych. Nadto, na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. skarżący K.B. oświadczył (po okazaniu stronom mapy z 2007 r. dołączonej do skargi), że "na działce nr 1 po 1996 r. nie został wybudowany żaden nowy obiekt budowlany. Obiekt zaznaczony na okazywanej mapie opisem ’wnioskowany obiekt’ został wybudowany w 1996 r ." Oczywistym jest zatem, że obiekt, o którego legalizację wystąpiła w 2010 r. K.K.-B. jest tożsamy z obiektem objętym decyzją ostateczną o rozbiórce. Oceny tej nie może podważyć fakt, że w decyzji rozbiórkowej obiekt ten opisano jako znajdujący się na działce nr 1 , podczas gdy w rzeczywistości położony on jest w przeważającej części na działce nr 1 , a w niewielkiej części na działce nr 2 . Istotne jest bowiem to, że w decyzji rozbiórkowej wskazano, że obiekt ten znajduje się bezpośrednio przy ogrodzeniu od strony drogi dojazdowej, przy północnej granicy dz. nr 1 . Fakt, że ogrodzenie działki nr 1 usytuowane jest poza jej granicą, (obecnie na działce nr 2), nie ma żadnego wpływu dla ustalenia tożsamości obiektu objętego wnioskiem o legalizację z obiektem objętym decyzją rozbiórkową. Za niezasadne uznać należy zarzuty skarżącego dotyczące nieprzeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego dowodów na okoliczność określenia wymiarów, szerokości, wysokości i położenia na konkretnej działce, w szczególności operatu geodezyjnego. Dla ustalenia tożsamości obiektu objętego wnioskiem o legalizację z obiektem objętym decyzją rozbiórkową dowody te były zbędne. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że organ ustalił, że przedmiotowy obiekt ten usytuowany jest na dwóch działkach. Jeżeli zaś sama wnioskodawczyni stwierdziła, że wniosek o legalizację dotyczy obiektu wybudowanego samowolnie w 1996 r., to szczegółowe ustalanie wymiarów tego obiektu nie było potrzebne, skoro nie ma wątpliwości (co wynika z przedłożonych map i oświadczenia skarżącego), że na działce nr 1 w 1996 r. samowolnie wybudowano tylko jeden obiekt. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził, aby została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego lub procesowego. Ponieważ sprawa samowolnego wybudowania przedmiotowego obiektu rozstrzygnięta została decyzją o rozbiórce, postępowanie w sprawie legalizacji tego samego obiektu było bezprzedmiotowe i organ prawidłowo wydał decyzje o umorzeniu tego postępowania. W świetle powyższych uwag, skargę, jako niezasadną, na podstawie art.151 p.p.s.a. należało oddalić.