II SA/Gl 704/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skarg K. D., G. S. i M. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi. We wnioskach skierowanych do Starosty [...] G. S. ([...]r.) oraz K.D. i M. S. ([...]r.) wnieśli o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 0.14.72 ha, stanowiącej działkę nr a obecnie nr b położonej w L., stwierdzając, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W toku tego postępowania Starosta L. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił postępowanie do czasu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości i wezwał Burmistrza Miasta L. do wystąpienia, w terminie do dnia [...] r., do sądu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu tego postanowienia Starosta wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości o powierzchni 0.93.01 ha położonej w L., która uległa podziałowi na działki nr b, c, d i e, a której właścicielem był G. S. – poprzednik prawny wnioskodawców, nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...] r. nr [...]. W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...]r. pełnomocnik Burmistrza Miasta L. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu ewentualnego rozwiązania ustanowionego na tej nieruchomości użytkowania wieczystego, a pozostałe strony nie sprzeciwiły się zawieszeniu. Burmistrz Miasta L. w piśmie z dnia [...] r. wnosząc o "uzupełnienie co do rozstrzygnięcia przedmiotowego postanowienia" wskazał, że w wydanym postanowieniu nie znalazły się jakiekolwiek przesłanki wskazujące na zasadność wznowienia, że sprawa na obecnym etapie postępowania wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Ponadto poddał w wątpliwość możliwość wezwania Gminy L. do dokonania czynności, której adresatem ma być inna strona występująca w tym postępowaniu. Pismo to przedstawione zostało Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C., która traktując go jako wniosek "o zbadanie pod kątem zgodności z prawem postanowienia Starosty [...] z dnia [...]r. ...." postanowieniem z dnia [...]r. na zasadzie art. 65 § 1 Kpa przekazało wniosek Wojewodzie [...] do rozpatrzenia według właściwości. Wojewoda [...] uznając z kolei to pismo jako zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda odnosząc się do znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego wskazał, że decyzją Naczelnika Miasta L. z dnia [...]r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L. o powierzchni 0.94.90 ha, oznaczonej jako działki nr f i a, stanowiącej własność G. S. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę kotłowni rejonowej w L., zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] r., wydaną przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w C. Na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] r. nieruchomość przeszła na własność Gminy L. W dniu [...] r. aktem notarialnym nieruchomość ta oddana została przez Gminę L. w użytkowanie wieczyste [A] S.A. w C., którego następcą jest [B] S.A. w C. Prawo użytkowania wieczystego wpisane zostało do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości w dniu [...] r., a więc już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyniki rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] r. wskazują na to, że pomiędzy wnioskodawcami ( następcami prawnymi zmarłego w dniu [...]r. G. S.), a użytkownikiem wieczystym nieruchomości powstał spór, czy na działce nr b o powierzchni 0.14.72 ha, objętej żądaniem zwrotu, cel wywłaszczenia został zrealizowany . Wojewoda następnie przytoczył przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w pierwszej kolejności należy ustalić, czy nieruchomość objęta wnioskiem stała się zbędna na cel wynikający z decyzji o wywłaszczeniu. Dopiero po stwierdzeniu przesłanki zbędności można rozpocząć działania zmierzające do odzyskania władztwa nad nieruchomością. W rozpoznawanej sprawie rozporządzenie nieruchomością wbrew ustawowemu zakazowi miało miejsce już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca nie przewidział takiej sytuacji, gdyż do tekstu ustawy wprowadził jedynie przepis art. 229, który stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 136 ust. 3 ustawy. Jednakże w przypadku zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia kwestia ważności takiej umowy zdziałanej po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zagadnienie wstępne, strona musi mieć zagwarantowaną ochronę prawną polegającą na możliwości uruchomienia postępowania cywilnego celem ustalenia ważności umowy cywilnoprawnej. W tym zakresie Wojewoda powołał się na wyrok NSA z dnia 17 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2245/00. Do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwy zwrot nieruchomości. Jednakże Starosta [...] w prowadzonym postępowaniu nie ustalił, czy objęta żądaniem zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna na cel wywłaszczenia i na tej podstawie zaskarżone postanowienie zawieszające postępowanie Wojewoda uznał za przedwczesne. Zagadnienie to winno stanowić przedmiot postępowania wyjaśniającego. O ile zaś Starosta stwierdzi, że nieruchomość stała się zbędna i istnieją przesłanki do zwrotu będzie miał obowiązek zawiesić postępowanie na mocy art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i podjąć czynności celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania ( art. 100 § 1 Kpa). Wojewoda zauważył, że nie tylko Gmina L., ale również wnioskodawcy mający interes prawny w dochodzeniu roszczenia winni zostać zobowiązani do wystąpienia z powództwem do sądu cywilnego celem ustalenia, czy umowa z dnia [...]r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest zgodna z prawem. Od powyższego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] r. skargi do sądu administracyjnego wnieśli K. D., G. S. i M. S. Skarżący podnieśli, że Wojewoda [...] nakazuje to samo, co już uczynił Starosta [...] z tym, że organ pierwszej instancji nie naraża ich na koszty postępowania sądowego. Za bezzasadne uznali więc stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że również skarżący winni zostać zobowiązani do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację i wniósł o ich oddalenie akcentując przedwczesność zawieszenia postępowania, skoro nie ustalono, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na rozprawie przed Sądem skarżący G. S. i K. D. popierając skargi oświadczyli, że nie wystąpili dotychczas do sądu powszechnego z pozwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż będące przedmiotem zaskarżenia postanowienie Wojewody [...], zdaniem Sądu, jest zgodne z prawem. W oparciu zaś o kryterium legalności należało dokonać kontroli tego postanowienia. Podstawowym celem postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jest ustalenie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wynika to z treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a materialnoprawne przesłanki zbędności zawarte zostały w art. 137 ustawy. Trafnie przyjął Wojewoda [...], że w toku postępowania wszczętego na wniosek skarżących, będących spadkobiercami poprzedniego właściciela, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób stanowczy, czy na działce objętej żądaniem zwrotu ( części wywłaszczonej nieruchomości ) określony w decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...]r. cel wywłaszczenia został zrealizowany. Celem tym była zaś "budowa kotłowni rejonowej w L." zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Organ podjął co prawda czynności zmierzające do poczynienia ustaleń w tym zakresie, czego dowodem są protokoły z oględzin z dnia [...] r. i rozprawy administracyjnej z dnia [...]r., tym niemniej stanowiska stron ( skarżących i użytkownika wieczystego ) w omawianej materii były krańcowo odmienne, a organ pierwszej instancji nie uzewnętrznił swego stanowiska. Jak zaś zauważono zagadnienie to ma niezwykle istotne znaczenie dla dalszego właściwego ukierunkowania postępowania. W przypadku bowiem, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a ustalenia organu muszą mieć w tym względzie oparcie w zebranym materiale dowodowym, stanowi to podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. W takiej sytuacji nie ma znaczenia czy nieruchomość znajduje się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy. Mając to na względzie, zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Wojewody, że zawieszenie postępowania z przyczyny wskazanej w postanowieniu organu pierwszej instancji należało uznać za przedwczesne. Aczkolwiek rzeczą organu odwoławczego jest nie tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, to jednak w rozpoznawanej sprawie zważywszy na zakres dalszego postępowania wyjaśniającego nie sposób postawić Wojewodzie zarzutu, by wydanie kasacyjnego postanowienia z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia naruszało art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 144 Kpa. Słusznie również zwrócił uwagę Wojewoda, że w sytuacji ustalenia że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a nieruchomością tą rozporządzono z naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy, w toku postępowania o zwrot nieruchomości wyłonić się może zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie nie jest możliwe na drodze administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Poza sporem pozostaje, że umową z dnia [...] r. zawartą w formie aktu notarialnego Gmina L., która nabyła przedmiotową nieruchomość na mocy decyzji komunalizacyjnej, oddała tę nieruchomość w użytkowanie wieczyste [A] SA w C., a wpis tego prawa do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości nastąpił w dniu [...] r. Obecnie zaś nieruchomość ta, w tym działka objęta żądaniem zwrotu, znajduje się we władaniu [B] SA w C. Uwzględniając powyższe trafnie stwierdził Wojewoda, że skoro po dniu wejścia w życie ustawy, tj. [...] r., na wywłaszczonej nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, międzyczasowy przepis art. 229 ustawy wyłączający możliwość realizacji roszczenia o zwrot nieruchomości lub jej części nie znajduje zastosowania. Na tej podstawie można wyprowadzić wniosek, że późniejsze, tj. po dniu [...] r., ustanowienie użytkowania wieczystego nie wyłącza roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy. Pogląd ten w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego jest już utrwalony ( por. w szczególności wyrok SN z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III CSK 22/10 – Lex nr 852658, wyroki NSA z dnia 27 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1392/01, z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK. 879/05 – Lex nr 266491, z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1879/06 i I OSK 1923/06 – nie publ.). Skoro jednak zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części możliwy jest wówczas, gdy Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością, dokonanie czynności prawnej sprzeciwiającej się realizacji roszczenia o zwrot przez oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej może stanowić podstawę do uznania umowy za bezskuteczną. Spór w tym zakresie może być jednak rozstrzygnięty wyłącznie na drodze sądowej przed właściwym miejscowo i rzeczowo sądem powszechnym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża zapatrywanie, że o ile gmina z naruszeniem zakazów zawartych w art. 136 ust. 1 i 2 ustawy utraciła władanie nad nieruchomością podlegającą zwrotowi, to na gminie w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek podjęcia czynności ( wytoczenia powództwa o uznanie umowy za bezskuteczną) zmierzających do doprowadzenia do stanu, w którym na powrót obejmie władztwo nad tą nieruchomością. Do podjęcia takich czynności uprawnieni są również byli właściciele lub spadkobiercy właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, którzy także posiadają interes prawny do zakwestionowania legalności takiej umowy ( uznania jej za bezskuteczną, nie zaś nieważną). Do czasu zakończenia takich działań - rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd – postępowanie o zwrot nieruchomości winno zostać zawieszone, a podstawę prawną do wydania takiego postanowienia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Wbrew zarzutowi skarżących Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu nie wyraził poglądu, że to skarżący są wyłącznie zobowiązani do wytoczenia powództwa, gdyż przyjął, że obowiązek taki spoczywa również na Gminie L. W tym kontekście należy jednak zaakcentować, że o ile organ administracji ustali, że objęta żądaniem zwrotu działka nr b o powierzchni 0.14.72 ha zostanie uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, obowiązek wystąpienia w oznaczonym terminie z powództwem do sądu powszechnego winien zostać nałożony przede wszystkim na Gminę L. ( art. 100 § 1 Kpa ), jako że na Gminie tej ciąży powinność przedsięwzięcia wszelkich czynności zmierzających do doprowadzenia do stanu, w którym władać będzie nieruchomością, co w konsekwencji umożliwiłoby organowi administracji orzeczenie o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości. Wezwanie Gminy L. w trybie art. 100 § 1 Kpa do wystąpienia z powództwem do sądu nie oznacza, że uprawnienia takiego są pozbawieni skarżący jako spadkobiercy poprzedniego właściciela. Przeciwnie, mając interes prawny w domaganiu się uznania umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste z naruszeniem prawa ( art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ) skarżący są legitymowani do takiej czynności. W taki więc sposób ( na wypadek zignorowania przez Gminę nałożonego w postanowieniu obowiązku ) należałoby traktować wezwanie skarżących do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Umotywowanie rozstrzygnięcia w tym zakresie winno się znaleźć w uzasadnieniu postanowienia zawieszające postępowanie administracyjne. Odnieść się także przyjdzie do stanowiska organu odwoławczego traktującego pismo Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. jako zażalenie na postanowienie Starosty [...] o zawieszeniu postępowania. W tym zakresie należy zaakceptować pogląd organu, że nie nazwa, lecz treść pisma ma decydujące znaczenie dla właściwego jego potraktowania, zgodnego z intencją autora pisma. W piśmie tym Burmistrz Miasta L. wyraził niezadowolenie z podjętego postanowienia, wskazał przyczyny i argumentację. Skoro więc pismo to wniesione zostało do organu w ustawowym siedmiodniowym terminie od doręczenia postanowienia ( art. 141 § 2 Kpa ) istniały podstawy do potraktowania pisma jako zażalenia. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.